Uma definição quase perfeita (Maria Leonor Veríssimo, 2.ª publicação)

 Uma definição quase perfeita 

Reunida no Centro de Estudos Judiciários, em 2015, a Comissão do Projeto de Revisão do Código de Procedimento Administrativo (CPA), presidida pelo Professor Fausto Quadros, apresentou à comunidade jurídica e, em particular, a todos os cidadãos portugueses a reforma daquele código. Este projeto visava, entre diversos objetivos, adaptar o Código às exigências impostas pelo Direito da União Europeia; modernizar e simplificar a atuação administrativa, bem como atualizar, em virtude das pretensões atuais, o conceito de ato e regulamento administrativo. 

O Código do Procedimento Administrativo, aprovado pelo Decreto-Lei N.º 4/2015, promoveu um forte debate público, que originou aclamações, críticas, dúvidas e inquietações entre os administrativistas e a jurisprudência administrativa. Entre rasgados elogios quanto à sua democraticidade e modernização e severas críticas quanto à sua complexidade, centra-nos-emos na definição de regulamento administrativo, que consta do artigo 135.º, do CPA. 

Definiu o legislador que por regulamento administrativo devêssemos compreender "todas as normas jurídicas gerais e abstratas que, no exercício de poderes administrativos, visem produzir efeitos jurídicos externos" (artigo 135.º, do CPA). 

O regulamento administrativo, do ponto de vista material, trata-se de um verdadeiro ato normativo, isto é, de uma verdadeira fonte de Direito. Corresponde a uma regra própria de Direito, que cria e revela-o. O legislador exclui do conceito de regulamento "as comunicações dos órgãos da Administração Pública, que enunciem, de modo orientador, padrões de conduta na vida em sociedade"; "as recomendações"; "as instruções"; "o código de conduta" ou "o manual de boas práticas" (artigo 136.º, N.º 4, do CPA), reconhecendo expressamente, que estas formas de atuação da Administração não dispõem de natureza regulamentar. Do ponto de vista orgânico-formal, o regulamento emana de um órgão de uma pessoa coletiva de Direito Público, que integra a Administração em sentido orgânico. 

O regulamento caracteriza-se por ser geral e abstrato. Significa, portanto, que o regulamento se destina a um conjunto indeterminado de sujeitos, sem qualquer individualização subjetiva, e que se dirige a uma pluralidade de situações da vida. O regulamento é, simultaneamente, geral e abstrato, pelo que a generalidade e a abstração são características que caminham de mãos dadas. 

Com uma simples conjunção, "caiu o Carmo e a Trindade". Uma simples conjunção originou um grande debate académico. Ilustres juristas indicaram - e com profunda razão - que, por vezes, existem regulamentos individuais, ainda que abstratos; ou regulamentos gerais, ainda que concretos. Como resolver estas situações? Os comandos individuais, ainda que abstratos, devem ser reconduzidos ao conceito de ato administrativo? A que figuras associar os regulamentos gerais, ainda que concretos? 

Inquietos com esta definição, propuseram definir o regulamento como "todas as normas jurídicas gerais ou abstratas". Substituíram a conjunção por uma disjunção, com o intuito de abarcar os inúmeros casos em que os regulamentos são individuais, ainda que abstratos; ou os casos em que os regulamentos são gerais, ainda que concretos. Demonstraram que a generalidade e a abstração não são características que necessária e suficientemente se encontram associadas. A adição de uma disjunção já inclui, por exemplo, os regulamentos da Câmara Municipal de Lisboa que impõem que os comerciantes, no Dia de Santo António, apresentem nas suas montras um manjerico. Também inclui os regulamentos que determinem que são promovidos ao posto imediato todos os funcionários das Forças Armadas que tenham obtido a qualificação de "excelente" no último ciclo de avaliação. 

Os regulamentos administrativos produzem efeitos jurídicos externos, isto é, projetam-se no ordenamento jurídico geral. Excluem-se do conceito de regulamento administrativo os regulamentos administrativos internos. Tal como ressalva o Professor Mário Aroso de Almeida, "não significa que as normas de carácter interno não sejam também normas jurídicas e não possuam também elas natureza regulamentar". 

A definição de regulamento administrativo (artigo 135.º, do CPA) é, por isso, uma definição quase perfeita. A perfeição depende da alteração de uma única preposição. Substituir a conjunção por uma disjunção torna esta definição perfeita, abarcando todas as normas jurídicas gerais ou abstratas, e não apenas as normas jurídicas gerais e abstratas. Não se trata de uma minuciosidade, antes de uma exigência do rigor lógico e jurídico. 

A célebre letra da música My Heart Will Go on, cantada por Celine Dion e utilizada como banda sonora no ilustre filme Titanic, adaptar-se-ia ao debate académico quanto ao conceito de regulamento administrativo. 

Alterando as palavras cantadas por Celine Dion: 

Perto, longe, onde quer que estejas, 

Permanecem os efeitos de uma reforma, 

Que modificaram os nossos princípios e normas. 

Abre-se, uma vez mais, a dúvida

De uma definição que não é lúcida. 
Mas, que no nosso ordenamento jurídico permanecerá. 

O regulamento pode ser questionado, 

E discutido uma vida inteira

Geral ou abstrato? Geral e abstrato? 

O conceito de regulamento que estudei

Ensinou-me que a alteração de uma preposição

É capaz de tornar perfeita esta definição. 

Perto, longe, onde quer que estejas, 

Sentirás o regulamento, ainda que não o vejas. 

Abre-se, uma vez mais, a porta de um certeza desfeita, 

Sendo a definição de regulamento quase perfeita. 

Generalidade e abstração, definiu o legislador, 

Já a doutrina duvidou e tornou o nosso estudo assolador. 

Dirigido a uma pluralidade indeterminada de pessoas ou restrito a uma situação concreta, 

Este conceito continua incerto, 

Sendo, por isso, a definição de regulamento quase perfeita. 

Maria Leonor Correia de Aguiar Veríssimo, N.º 140124050. 

Bibliografia: 

Legislação: 

- Código do Procedimento Administrativo. 

Doutrina: 

- AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4.ª edição, Almedina. 

- ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2.ª edição, Almedina. 

Complementares: 

- My Heart Will Go on, de Celine Dion.