Spoilers Administrativos - Joana Maia Mantas (2º Post)

 

No final do filme Indiana Jones e os Caçadores da Arca Perdida (1981), a Arca da Aliança é aberta e todos os que a tentam controlar acabam mortos. Os nazis acabam mortos pelo seu poder, enquanto o Indiana Jones sobrevive. 

Agora já sabe o que acontece, sem conhecer a história, as escolhas, o contexto e as emoções. Não sabe porque é que Indiana Jones passou por tudo aquilo, não sabe o que o levou a arriscar tantas vezes a vida para recuperar a Arca, não sabe se havia outra saída ou se tudo estava condenado desde o início. Fica com o fim do filme, mas sem conseguir compreender verdadeiramente o sentido de toda a aventura. 

É precisamente isso que aconteceria se a Administração Pública pudesse tomar decisões sem explicar as razões que as justificam. Receber uma decisão administrativa sem fundamentação seria como receber apenas o spoiler do final de um filme: “o pedido foi recusado”, “o subsídio não foi atribuído”, “a licença foi anulada”. 

Foi a Constituição da República de 1976 que consagrou, pela primeira vez, o dever de fundamentação dos atos administrativos, prevendo que “Os actos administrativos estão sujeitos a notificação aos interessados, na forma prevista na lei, e carecem de fundamentação expressa e acessível quando afectem direitos ou interesses legalmente protegidos”. 

Inicialmente, esta exigência teve especial relevância no controlo do poder discricionário da Administração, visto que é precisamente quando a Administração dispõe de maior margem de escolha que se torna mais importante perceber se foram respeitados os princípios da atuação administrativa ou se houve abuso ou desvio do poder atribuído pela lei. Por outras palavras, quanto maior a liberdade de decisão da Administração, maior a necessidade de justificar as opções tomadas e, assim sendo, a fundamentação permite verificar se a decisão respeitou os critérios legais e os princípios administrativos aplicáveis. Aliás, é através da fundamentação dos atos administrativos que o particular poderá impugnar a decisão administrativa junto dos Tribunais Administrativos. 

Atualmente, o alcance do dever de fundamentação dos atos administrativos é bastante amplo, assumindo-se como uma exigência essencial do Estado de Direito e da atuação transparente da Administração Pública. Todavia, o dever de fundamentação não constitui uma exigência universal aplicável a todos os atos administrativos. Pelo contrário, o Código de Procedimento Administrativo (CPA), nos termos do artigo 152º, nº1, apenas o exige, sobretudo, quando a decisão afeta direitos ou interesses dos particulares, impõe deveres, decide reclamações ou se afasta do entendimento normalmente seguido pela Administração. Assim, importa também referir que o dever de fundamentação não é absoluto, admitindo a lei situações excecionais em que pode ser afastado, nomeadamente nos casos previstos no artigo 151.º, n.º 2 do CPA. 

A concretização legal deste dever encontra-se prevista nos artigos 152.º e 153.º do CPA, que estabelecem os requisitos da fundamentação administrativa. Assim, a fundamentação deve indicar os fundamentos de facto e de direito que justificam a decisão administrativa. Nos termos do artigo 153.º, n.º 1, a fundamentação deve ser expressa e suficiente para permitir compreender as razões da decisão, não bastando justificações vagas ou genéricas. 

Imagine-se, por exemplo, uma decisão administrativa que se limita a afirmar: “o pedido é recusado porque a Administração assim entende”. Uma justificação desta natureza equivale a apresentar apenas o desfecho da história, omitindo completamente o percurso que conduziu à decisão. Não esclarece os critérios utilizados, não identifica os factos considerados relevantes nem permite verificar se a lei foi corretamente aplicada. 

Neste sentido, a lei equipara à falta de fundamentação as situações em que esta seja obscura, contraditória ou insuficiente (artigo 153.º, n.º 2 do CPA). Uma fundamentação obscura impede compreender as razões da decisão; uma fundamentação contraditória apresenta justificações incompatíveis; e uma fundamentação insuficiente limita-se a explicações vagas incapazes de esclarecer o percurso seguido pela Administração. 

A ausência ou insuficiência de fundamentação pode ainda comprometer outros direitos procedimentais dos particulares, nomeadamente o direito de audiência prévia. Com efeito, quem desconhece os fundamentos da posição da Administração dificilmente conseguirá participar de forma efetiva no procedimento ou apresentar argumentos relevantes antes da decisão final. Nestes casos, a fundamentação pode ser considerada inexistente, originando uma ilegalidade de natureza procedimental suscetível de afetar a validade do ato administrativo. 

Nestes termos, é razoável afirmar que mais do que uma obrigação imposta à Administração, trata-se de um verdadeiro direito subjetivo procedimental do particular. A fundamentação permite ao destinatário compreender o percurso da decisão, tal como conhecer o enredo permite compreender o final de um filme. Serve para justificar a atuação administrativa, melhorar a qualidade das decisões e assegurar uma relação mais equilibrada entre Administração e particular. Aliás, conhecer os motivos que levaram à decisão da Administração é absolutamente indispensável para perceber se a decisão foi justa, adequada ou até legal. 

Na verdade, num Estado de Direito, não basta que a Administração decida, sendo necessário que explique as razões da sua atuação, de modo a permitir ao particular compreender, aceitar ou impugnar a decisão junto dos Tribunais Administrativos. De certo modo, tal como acontece nos filmes, conhecer apenas o final nunca é suficiente para compreender verdadeiramente a história. 

Em suma, é possível afirmar que o dever de fundamentação existe para impedir que a Administração Pública atue através de “spoilers administrativos”, revelando apenas o resultado e ocultando o percurso que levou à decisão. Tal como em Indiana Jones e os Caçadores da Arca Perdida, conhecer apenas o desfecho — quem sobrevive, quem morre ou quem perde — não permite compreender a verdadeira história, também no Direito Administrativo, uma decisão sem fundamentação é apenas um fim sem narrativa.

Joana Maia Mantas, Nº140124102

Bibiografia

Legislação:

 - Constituição da República Portuguesa de 1976

 - Código de Procedimento Administrativo

Manuais:

 - AMARAL, Diogo Freitas do, Curso de Direito Administrativo, Volume II, 4ª edição, Almedina

 - SILVA, Vasco Pereira da. Em busca do Acto Administrativo Perdido. Coimbra: Almedina, 1998

Complementares: 

 - Indiana Jones e a Arca Perdida (1981)