Sentença Relativa à simulação do julgamento feita em aula feita por Andrea Ancieto, Clara Ferichs, Guilherme Esteves, Isabella Turano e João Lino

 

       Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa

Processo N.º 876/26

Data do acórdão: 14-05-206

Votação: Unanimidade 

I - RELATÓRIO

1. Objeto da ação e pedidos formulados

  1.1. Identificação das partes

Autores: JOÃO BOAVIDA, nacionalidade portuguesa, maior, solteiro, estudante universitário, titular do CC n.º 12387767, contribuinte fiscal n.º 229898007, residente na Avenida Rio de Janeiro, 1700-330 Lisboa; e JOANA MARRONA, nacionalidade portuguesa, maior, solteira, estudante universitária, titular do CC n.º 12862099, contribuinte fiscal n.º 227666083, residente na Rua da Venezuela, 1500-144 Lisboa. 

Réus: ESTADO PORTUGUÊS, representado pelo Ministério da Administração Interna, com sede na Praça do Comércio n.º 2, 1149-018 Lisboa; e MUNICÍPIO DE LISBOA, pessoa coletiva de Direito Público, com sede nos Paços do Concelho, Praça do Município, 1149-014 Lisboa.

 1.2. Cumulação de Pedidos

Atenta a pretensão formulada pelas Autoras, verifica-se estarmos perante uma situação juridicamente admissível de cumulação de pedidos.

Nos termos do artigo 4.º, n.º 1, do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), é permitido às partes deduzirem, no mesmo processo, vários pedidos contra a mesma entidade demandada, desde que entre eles exista uma conexão suscetível de justificar a apreciação conjunta pelo tribunal.

Por sua vez, o artigo 4.º, n.º 1, alínea a), do CPTA admite expressamente a cumulação de pedidos quando estes assentem na mesma causa de pedir ou numa relação material conexa.

No caso em apreço, os pedidos formulados pelas Autoras têm origem no mesmo núcleo factual e jurídico, designadamente nos acontecimentos ocorridos durante a manifestação realizada no dia 28 de novembro de 2025 e na atuação das entidades públicas envolvidas nesse contexto. Com efeito, as Autoras instauram a presente ação administrativa de responsabilidade civil extracontratual do Estado, cumulando pedidos de declaração de ilegalidade de normas regulamentares e de reconhecimento da ilicitude da atuação administrativa e policial verificada durante a manifestação.

Assim, os vários pedidos apresentados encontram-se materialmente ligados entre si, por assentarem na mesma factualidade e dependerem da apreciação conjunta da legalidade do comportamento administrativo adotado pelas entidades demandadas.

Deste modo, mostra-se legalmente admissível a cumulação do pedido de declaração de ilegalidade das normas regulamentares com o pedido de condenação da Administração ao pagamento de indemnização pelos danos alegadamente sofridos pelas Autoras, nos termos do artigo 4.º, n.ºs 1 e 2, alíneas a) e f), do CPTA.

Consequentemente, entende este Tribunal que se encontra plenamente justificada e legalmente fundamentada a cumulação de todos os pedidos deduzidos pelas Autoras na presente ação.

 1.3. Os Pedidos

Os Autores intentaram a presente ação administrativa de responsabilidade civil extracontratual do Estado, com cumulação de pedidos declaratórios, nos termos do artigo 37.º, n.º 1, alínea k), do Código de Processo nos Tribunais Administrativos (CPTA), peticionando:

(1) A declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade do regulamento municipal de Lisboa que sujeita o exercício do direito de manifestação a um procedimento de autorização prévia pelo Presidente da Câmara Municipal, por violação dos artigos 45.º, n.º 1, 18.°, n.º 2, e 112.º, n.º 7, da Constituição da República Portuguesa (CRP) e do artigo 7.º do Código do Procedimento Administrativo (CPA);

(2) A declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade da Resolução do Conselho de Ministros que impõe obrigações aos organizadores de manifestações relativas a medidas de precaução, por violação dos artigos 18.º, n.º2, 45.º, n.º 1, e 112.º, n.º 1, da CRP;

(3) A declaração de ilicitude da atuação dos agentes da força pública (GNR e PSP) na intervenção que determinou a interrupção da manifestação;

(4) A declaração de ilegalidade do recurso a armas de fogo sobre os manifestantes;

(5) A declaração de ilegalidade da intervenção da GNR por violação de competência territorial;

(6) A condenação do Estado Português ao pagamento de indemnização pelos danos patrimoniais e não patrimoniais causados, em montante nunca inferior a 15.000,00 € por cada estudante lesado, acrescido de juros de mora e custas.

2. Síntese factual e posição dos Réus

Os Réus (Estado Português e Município de Lisboa) contestaram, suscitado, em sede de questão prévia, a desconformidade entre as entidades demandadas e o objeto do pedido - que visa, afinal, a conduta da PSP e da GNR -, bem como a falta de personalidade jurídica da PSP para ser demandada autonomamente. Em sede de mérito, contestaram a natureza pacífica da manifestação, a regularidade do aviso prévio, a ilegalidade da atuação das forças de segurança e a procedência dos pedidos indemnizatórios. Deduziram ainda reconvenção, peticionando a condenação dos Autores e demais manifestantes não identificados ao pagamento de indemnização no valor de 1.120.000,00 € pelos danos causados aos agentes de segurança.

Procedeu-se à audiência de julgamento, com inquirição das testemunhas arroladas por ambas as partes.

Cumpre decidir.

II. FUNDAMENTAÇÃO

1. MATÉRIA DE FACTO PROVADA: 

Com base na análise crítica dos documentos juntos aos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido e da prova testemunhal, julgam-se provados, com interesse para a decisão os seguintes factos:  

1. Em novembro de 2025, os Autores organizaram uma manifestação junto à Assembleia da República, com o propósito de reivindicar a redução das propinas e a melhoria das condições de estudo no ensino superior.

2. A manifestação contou com a participação de milhares de estudantes provenientes de universidades públicas de todo o país, bem como de associações académicas representativas. 

3. O aviso prévio de manifestação foi enviado pelos Autores, por correio eletrónico, à GNR e à PSP. O aviso não foi remetido ao Presidente da Câmara Municipal de Lisboa.

4. Durante a manifestação, dois agentes da GNR - Manuel do Bigode e Manuela Compressora - abordaram os organizadores e solicitaram o comprovativo de receção do aviso por parte da entidade competente.

5. Os Autores exibiram o aviso enviado à GNR e à PSP e alegaram que qualquer erro no destinatário deveria ser suprido pelas autoridades.

6. Na sequência do impasse, registaram-se episódios de arremesso de pedras por parte de manifestantes contra agentes de segurança, dos quais resultaram lesões e hematomas em vários elementos policiais, alguns dos quais necessitam de assistência hospitalar, tendo um agente sofrido lesão permanente num dos olhos.

7. Em resposta, elementos da PSP recorrem a armas de fogo carregadas com projéteis de borracha. Um estudante foi atingido no braço e outro no tórax, em estado grave, tendo ambos necessitado de assistência médica.

8. Os Autores foram informados, por via telefónica, da existência de um regulamento municipal que sujeita a manifestação a autorização prévia pelo Presidente da Câmara Municipal, bem como de uma Resolução do Conselho de Ministros com diretrizes sobre o exercício do direito de manifestação.

9. Em momento algum as forças de segurança invocaram o referido regulamento municipal como fundamento para a interrupção da manifestação.

2. MATÉRIA DE FACTO NÃO PROVADA:

Com base na análise crítica dos documentos juntos aos autos cujo teor se dá por integralmente reproduzido e da prova testemunhal, julgam-se não provados, com interesse para a decisão os seguintes factos:   

1.  Os Autores, na qualidade de promotores, enviaram o aviso de manifestação com a antecedência exigida em relação à data prevista para a realização, designadamente em Setembro de 2025º.

2. A manifestação tivesse deixado de decorrer de forma pacífica e ordeira desde o seu início, bem como a alegação de que os tumultos se iniciaram antes da intervenção das autoridades policiais. Também não resultou demonstrado que os manifestantes se encontrassem em estado de embriaguez ou que tal circunstância tivesse motivado a intervenção da Polícia de Segurança Pública.

3. A alegação de que os Autores sustentaram existir um dever legal das forças de segurança de reencaminhar o aviso prévio da manifestação para a entidade competente, nem que um eventual erro administrativo desculpável não pudesse comprometer o exercício de um direito constitucionalmente garantido.

4. O caráter generalizado do arremesso de objetos por parte dos manifestantes, bem como a alegação relativa à dimensão das pedras utilizadas, não tendo ficado demonstrado se estas eram de pequena dimensão, conforme alegado pelos Autores, ou de grandes dimensões, como sustentado pelos Réus.

5. A versão segundo a qual o arremesso de pedras teria sido praticado apenas por um número reduzido e não identificado de participantes na manifestação, após a intervenção das autoridades policiais.

6. A atuação da Guarda Nacional Republicana no sentido de recorrer imediatamente ao uso de armas de fogo contra a multidão sem qualquer ordem prévia de dispersão, advertência sonora, aviso ou outro sinal destinado a alertar os manifestantes.

3. MATÉRIA DE DIREITO

1. Réus:

Os Réus suscitam, a título preliminar, que o pedido formulado visa a conduta da PSP e da GNR, entidades que não foram demandadas. A PSP, em particular, carece de personalidade jurídica autónoma, sendo uma força de segurança integrada no Estado.

Neste ponto, assiste razão aos Réus: a PSP não dispõe de personalidade jurídica própria nem de capacidade judiciária autónoma (cf. artigo 1.º da Lei n.º 53/2007, de 31 de agosto), pelo que os atos praticados pelos seus agentes são imputáveis ao Estado Português, aqui devidamente representado pelo Ministério da Administração Interna.

A ação prossegue, portanto, contra o Estado Português, sem prejuízo da imputação dos factos à atuação da PSP e da GNR enquanto órgãos e agentes estaduais.

2. Pedido (1): Inconstitucionalidade do regulamento municipal 

Cumpre apreciar o pedido formulado pelos Autores à luz dos argumentos de defesa invocados pelos Réus, bem como da prova produzida em audiência.

Os Autores requerem a declaração de inconstitucionalidade do regulamento municipal de Lisboa que sujeita o exercício do direito de manifestação à autorização prévia do Presidente da Câmara Municipal. Assim, a questão da inconstitucionalidade deverá seguir para apreciação do Tribunal Constitucional, sendo da competência deste a análise da constitucionalidade material e formal do referido regulamento.

A questão central do presente litígio não reside apenas na inexistência de aplicação formal do regulamento municipal ao caso concreto, mas também na eventual inconstitucionalidade material decorrente do próprio conteúdo normativo do regulamento.

Com efeito, o Tribunal Constitucional tem entendido que a restrição de direitos, liberdades e garantias exige uma ponderação entre interesses constitucionalmente protegidos, podendo existir compressões admissíveis desde que sejam respeitados os princípios da necessidade, adequação e proporcionalidade, nos termos do artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa. Assim, não basta afirmar que uma norma é automaticamente inconstitucional pelo simples facto de prever mecanismos de controlo administrativo. Importa, antes, averiguar se existe fundamento constitucional bastante que legitime tal limitação e se ocorre um conflito relevante entre valores constitucionalmente protegidos.

Nos termos do artigo 136.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo (CPA), a eficácia de um regulamento depende da existência de uma lei habilitante. Por sua vez, o n.º 2 do mesmo artigo determina que essa lei habilitante deve indicar expressamente as normas que o regulamento visa desenvolver ou, tratando-se de regulamentos independentes, as normas que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão.

Do ponto de vista constitucional, o artigo 45.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa consagra o direito de reunião e manifestação, estabelecendo expressamente que o seu exercício não depende de autorização prévia. Acresce que matérias respeitantes a direitos, liberdades e garantias não podem ser reguladas através de regulamento administrativo, tratando-se de matéria reservada à Assembleia da República, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição.

Ora, dos factos apresentados a este Tribunal e do que foi apurado ao longo do julgamento, não foi apresentada por nenhuma das partes qualquer lei habilitante, nem demonstrado que o regulamento em causa - que restringe um direito constitucionalmente consagrado - possuísse eficácia jurídica assente numa habilitação legal válida. Assim, entende este Tribunal que inexiste lei habilitante que permita ao referido regulamento restringir o direito de manifestação. Consequentemente, na ausência dessa habilitação legal, considera-se o regulamento ilegal, por padecer de vício de forma.

Além disso, um regulamento municipal deve incidir sobre uma norma específica do ordenamento jurídico, nos termos do artigo 112.º, n.º 7, da Constituição. Deste modo, na sua dimensão normativa, o regulamento invocado revelar-se-ia, em abstrato, materialmente inconstitucional. Acresce ainda que, ao sujeitar o exercício do direito de manifestação a autorização prévia do Presidente da Câmara Municipal, o regulamento viola diretamente o conteúdo material da Constituição, a qual consagra expressamente que o exercício desse direito não carece de autorização.

Todavia, os Réus suscitam que o controlo da constitucionalidade pelos tribunais comuns e administrativos, nos termos do artigo 204.º da Constituição, apenas é admissível quando a norma em causa tenha sido aplicada no caso concreto - ou haja de o ser - e quando a respetiva inconstitucionalidade tenha sido suscitada no processo.

Com base nos factos apresentados e no que foi apurado ao longo do julgamento, entende este Tribunal que, embora a existência do regulamento municipal tenha sido comunicada através de uma chamada telefónica, tal comunicação não revestiu natureza meramente pessoal ou informal. Pelo contrário, tratou-se de um contacto efetuado pelos organizadores da manifestação junto dos serviços da Câmara Municipal de Lisboa, no âmbito do esclarecimento das formalidades exigidas para o exercício do direito de manifestação.

Na sequência desse contacto, os serviços municipais informaram os organizadores da existência de um regulamento municipal que sujeitava o exercício do direito de manifestação a um procedimento administrativo tendente à obtenção de autorização prévia por parte do Presidente da Câmara Municipal de Lisboa. Foi igualmente invocada a existência de uma Resolução do Conselho de Ministros contendo diretrizes relativas ao exercício do direito de manifestação, designadamente quanto à adoção de medidas preventivas destinadas a evitar o consumo de bebidas alcoólicas e a utilização de armas ou utensílios potencialmente perigosos.

Resulta claramente dos factos apresentados que tanto o Município de Lisboa como as forças de segurança fundamentaram a sua atuação no referido regulamento municipal, sustentando inclusivamente que a manifestação seria ilegal por falta da necessária autorização administrativa. O próprio Município alegou nunca ter recebido o requerimento inicial que considerava indispensável à abertura do procedimento administrativo conducente à autorização da manifestação.

Assim, considera este Tribunal que o regulamento municipal foi efetivamente aplicado ao caso concreto, produzindo efeitos jurídicos diretos na atuação das autoridades e na limitação do exercício do direito de manifestação dos Autores. Nessa medida, mostra-se plenamente justificada a apreciação da sua legalidade e constitucionalidade por este Tribunal.

Importa ainda salientar que a questão da inconstitucionalidade do regulamento foi suscitada pelos Autores durante o decurso do processo. Consequentemente, nos termos do artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, da presente decisão cabe recurso para o Tribunal Constitucional, por estar em causa a aplicação de uma norma cuja constitucionalidade foi questionada no âmbito do processo.

3. Pedido (2): Inconstitucionalidade da Resolução do Conselho de Ministros

Cumpre apreciar o pedido formulado pelos Autores à luz dos argumentos de defesa invocados pelos Réus, bem como da prova produzida em audiência.

Uma Resolução do Conselho de Ministros constitui um ato normativo de natureza político-administrativa aprovado pelo Governo, destinado à produção de efeitos jurídicos imediatos, designadamente através da aprovação de orientações, medidas administrativas ou diretrizes aplicáveis à Administração Pública, não revestindo, contudo, a forma de lei ou de decreto-lei.

Resulta dos autos que a Resolução do Conselho de Ministros em causa impunha obrigações e diretrizes aos organizadores de manifestações, designadamente deveres relacionados com medidas de segurança, prevenção e controlo do evento.

No que respeita à referida Resolução, sustentam os Autores a respetiva ilegalidade e inconstitucionalidade, por entenderem que a mesma impõe restrições ao exercício do direito de reunião e manifestação sem habilitação constitucional bastante para o efeito. Alegam, em síntese, que o direito de manifestação, enquanto direito, liberdade e garantia consagrado no artigo 45.º da Constituição da República Portuguesa, apenas pode ser restringido mediante lei formal da Assembleia da República ou decreto-lei autorizado, nos termos dos artigos 18.º, n.º 2, e 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP. Defendem, por conseguinte, que uma Resolução do Conselho de Ministros, enquanto ato desprovido de força legislativa, não pode impor obrigações ou limitações aos particulares, designadamente aos organizadores de manifestações, razão pela qual entendem verificada a violação dos artigos 18.º, n.º 2, 45.º, n.º 1, e 112.º, n.º 1, da Constituição da República Portuguesa.

Em sentido oposto, os Réus defendem a conformidade constitucional da referida Resolução do Conselho de Ministros, sustentando que o Conselho de Ministros dispõe de competência constitucional para aprovar resoluções ao abrigo do artigo 199.º, alínea c), da Constituição da República Portuguesa. Alegam que a resolução não consubstancia qualquer restrição ao direito fundamental de manifestação, antes visando assegurar o exercício pacífico e ordeiro desse direito, através da adoção de medidas preventivas de segurança, designadamente a proibição do consumo de bebidas alcoólicas e da utilização de armas ou objetos potencialmente perigosos. Defendem ainda que tais medidas se enquadram no dever positivo do Estado de garantir a segurança pública e o regular exercício do direito de manifestação, não se verificando, por isso, qualquer violação da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República prevista no artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da CRP.

Cumpre apreciar.

O artigo 45.º da Constituição da República Portuguesa estabelece que os cidadãos têm o direito de se reunir, pacificamente e sem armas, mesmo em lugares abertos ao público, sem necessidade de qualquer autorização, sendo igualmente reconhecido a todos os cidadãos o direito de manifestação. Tal direito integra o catálogo dos direitos, liberdades e garantias constante do Título II da Parte I da CRP, circunstância que assume especial relevância jurídica na apreciação da presente questão.

Por sua vez, o artigo 18.º da Constituição da República Portuguesa determina que os preceitos constitucionais respeitantes aos direitos, liberdades e garantias são diretamente aplicáveis e vinculam entidades públicas e privadas. Nos termos do n.º 2 do referido artigo, a lei apenas pode restringir direitos, liberdades e garantias nos casos expressamente previstos na Constituição, devendo tais restrições limitar-se ao necessário para salvaguardar outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos. Acresce que as leis restritivas devem revestir caráter geral e abstrato, não podendo diminuir a extensão e o alcance do conteúdo essencial dos preceitos constitucionais.

Resulta, assim, do artigo 18.º, n.º 2, da CRP que apenas leis da Assembleia da República ou decretos-leis autorizados podem estabelecer restrições a direitos, liberdades e garantias, incluindo o direito de manifestação. Consequentemente, uma Resolução do Conselho de Ministros, não constituindo lei nem decreto-lei autorizado, não dispõe de aptidão constitucional para restringir direitos fundamentais.

A jurisprudência do Tribunal Constitucional mostra-se clara quanto a esta matéria. As restrições de direitos, liberdades e garantias constitucionais, previstas no artigo 18.º, n.º 2, da CRP e sujeitas aos princípios da proporcionalidade, necessidade e adequação, integram matéria abrangida pela reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República, apenas podendo ser estabelecidas mediante lei parlamentar ou decreto-lei autorizado.

Neste âmbito assume particular relevância o Acórdão n.º 490/2022 do Tribunal Constitucional, relativo às Resoluções do Conselho de Ministros aprovadas durante a pandemia da COVID-19. Nesse aresto, o Tribunal Constitucional concluiu pela existência de inconstitucionalidade orgânica das normas que impunham confinamento obrigatório, por invasão da competência reservada da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias. O Tribunal entendeu que medidas restritivas de direitos fundamentais não podem ser aprovadas através de Resoluções do Conselho de Ministros sem adequada habilitação legislativa.

Tal entendimento é plenamente transponível para o caso dos autos. Ainda que o direito de manifestação não constitua um direito absoluto, podendo ser objeto de restrições necessárias à proteção de outros direitos ou interesses constitucionalmente protegidos, nos termos do artigo 18.º da CRP, tais restrições têm necessariamente de ser estabelecidas por lei ou decreto-lei autorizado, como sucede, designadamente, com o Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto, diploma que regula o exercício do direito de reunião e manifestação.

Com efeito, limitações relativas ao local, hora, forma ou condições de realização de manifestações podem revelar-se legítimas quando necessárias à salvaguarda da ordem pública, segurança ou direitos de terceiros. Contudo, a criação dessas limitações exige sempre instrumento legislativo constitucionalmente adequado.

Assim, entende este Tribunal que uma Resolução do Conselho de Ministros não possui aptidão constitucional para restringir o direito de manifestação, ainda que sob fundamento de segurança ou ordem pública. O instrumento normativo constitucionalmente admissível para esse efeito seria uma lei da Assembleia da República ou, no limite, um decreto-lei autorizado. Consequentemente, qualquer restrição introduzida por mera Resolução do Conselho de Ministros mostra-se organicamente inconstitucional e materialmente desconforme com o artigo 18.º da CRP.

A inconstitucionalidade orgânica verifica-se por invasão da reserva relativa de competência legislativa da Assembleia da República em matéria de direitos, liberdades e garantias, nos termos do artigo 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa.

Acresce que o Conselho de Ministros, ao aprovar uma Resolução impondo obrigações de segurança e deveres aos organizadores de manifestações, atuou sem norma legal habilitante bastante que lhe conferisse tal poder. Sendo o direito de manifestação um direito, liberdade e garantia protegido pelo artigo 45.º da CRP, a sua restrição encontra-se reservada à lei formal, qualidade que não assiste a uma Resolução do Conselho de Ministros.

A legalidade administrativa não se limita à mera submissão da Administração à lei em sentido estrito. Conforme refere Vieira de Andrade, o princípio da legalidade administrativa implica uma juridicidade global, abrangendo a submissão à Constituição, à lei ordinária, aos regulamentos e aos princípios gerais do Direito. Ora, a Resolução em análise não respeita nem a Constituição - designadamente os artigos 18.º, n.º 2, e 45.º - nem qualquer lei habilitante suficiente, violando, assim, a juridicidade global exigida pelo artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo.

Em conclusão, entende este Tribunal que a Resolução do Conselho de Ministros que impõe obrigações restritivas aos organizadores de manifestações é ilegal por violação do artigo 3.º, n.º 1, do Código do Procedimento Administrativo, porquanto a Administração atuou sem base legal suficiente, excedeu os limites dos poderes que lhe foram conferidos e utilizou instrumento normativo inadequado ao fim prosseguido. Tal ilegalidade consubstancia igualmente inconstitucionalidade, uma vez que o bloco de legalidade a que se refere o artigo 3.º do CPA tem no seu vértice a própria Constituição da República Portuguesa.

Nestes termos, julga este Tribunal procedente o pedido de declaração de ilegalidade e inconstitucionalidade da Resolução do Conselho de Ministros formulado pelos Autores.

Importa ainda salientar que a questão da inconstitucionalidade da referida resolução foi suscitada pelos Autores no decurso do processo. Consequentemente, nos termos do artigo 280.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, da presente decisão cabe recurso para o Tribunal Constitucional, por estar em causa a aplicação de norma cuja constitucionalidade foi questionada no âmbito dos presentes autos.

4. Pedido (3): Ilegalidade da intervenção da GNR por violação de competência territorial 

Cumpre apreciar o pedido formulado pelos Autores à luz dos argumentos de defesa invocados pelos Réus, bem como da prova produzida em audiência.

Os Autores alegam que a GNR atuou fora da sua área de responsabilidade territorial, violando a Portaria n.º 340-A/2007, nos termos da qual nenhuma freguesia do município de Lisboa integra a sua área de responsabilidade.

O artigo 5.º, n.º 2, da Lei Orgânica da GNR (Lei n.º 63/2007) determina que a área de responsabilidade da GNR é definida por portaria do Ministro da Tutela nas situações de atribuições simultaneamente cometidas à PSP. A Portaria n.º 340-A/2007 exclui o município de Lisboa da área de responsabilidade da GNR.

Todavia, o n.º 3 do mesmo artigo admite exceções à regra, nomeadamente em caso de pedido de outra força de segurança, ordem especial ou imposição legal.

Os Réus invocam os princípios da unidade e coordenação do Sistema de Segurança Interna (artigo 2.º, n.º 3, da Lei n.º 53/2008), bem como o artigo 4.º, n.º 1, da mesma Lei - que projeta as funções de segurança interna sobre todo o território nacional - e ainda o artigo 43.º, n.º 1, da Lei Orgânica da GNR, que justifica a presença de forças de segurança em eventos de grande dimensão.

O Tribunal entende que, não obstante a clareza da regra de repartição territorial, a sua interpretação deve ser feita em articulação com o sistema legal em que se insere. A Lei de Segurança Interna institui um sistema integrado no qual a GNR e a PSP cooperam obrigatoriamente (artigo 6.º, n.º 2, da Lei n.º 53/2008).

Para além disso, o artigo 5.º, n.º 3, alínea c), da Lei n.º 63/2007 admite a intervenção da GNR fora da sua área de responsabilidade por “imposição legal”.

A dimensão nacional da concentração estudantil - reunindo manifestantes de todo o território - e a localização junto a um órgão de soberania constituem circunstâncias que legitimam a coordenação e articulação de forças ao abrigo do artigo 18.º, n.º 2, alínea a), da Lei n.º 53/2008.

Improcede, por conseguinte, o pedido (3), sem prejuízo do que se dirá quanto aos pedidos (4) e (5).

5. Pedidos (4): A irregularidade do aviso prévio e as suas consequências -

Cumpre apreciar o pedido formulado pelos Autores à luz dos argumentos de defesa invocados pelos Réus, bem como da prova produzida em audiência.

Os Autores sustentam que atuaram de boa-fé no exercício do direito de manifestação, alegando ter remetido o aviso prévio da manifestação à Guarda Nacional Republicana e à Polícia de Segurança Pública com antecedência, por entenderem que tais entidades seriam competentes para o efeito. Defendem ainda que, mesmo admitindo erro quanto ao destinatário do aviso, as forças de segurança tinham o dever de reencaminhar a comunicação para a entidade competente ou, pelo menos, informar tempestivamente os organizadores da necessidade de proceder à respetiva correção, ao abrigo dos princípios da boa administração e da colaboração administrativa previstos nos artigos 5.º e 108.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo. Alegam igualmente que qualquer irregularidade procedimental não poderia comprometer o exercício de um direito fundamental constitucionalmente garantido.

Por sua vez, os Réus sustentam que os Autores não atuaram com a diligência legalmente exigida, porquanto não remeteram o aviso prévio ao Presidente da Câmara Municipal territorialmente competente, conforme imposto pelo artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto. Acrescentam que o aviso apenas foi enviado na véspera da manifestação, não respeitando o prazo mínimo legalmente previsto. Defendem ainda que a omissão do aviso prévio dirigido à entidade competente comprometeu a capacidade da Administração Pública de preparar adequadamente as condições logísticas e de segurança necessárias ao acompanhamento da manifestação, sendo tal irregularidade imputável exclusivamente aos organizadores.

Cumpre apreciar.

O artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto, determina que o aviso prévio de manifestação deve ser remetido ao Presidente da Câmara Municipal territorialmente competente, com antecedência mínima de dois dias úteis, contendo indicação da hora, local e objeto da manifestação.

No caso dos autos, resultou provado que os Autores remeteram o aviso apenas à Guarda Nacional Republicana e à Polícia de Segurança Pública, entidades sem competência para a respetiva receção formal, tendo ainda efetuado tal comunicação apenas na véspera da manifestação. Verifica-se, assim, objetivamente, uma irregularidade procedimental no cumprimento do regime legal aplicável.

Todavia, a apreciação da presente questão não se esgota numa análise meramente formal do incumprimento procedimental. Cumpre ponderar o alcance constitucional do direito de manifestação, consagrado no artigo 45.º da Constituição da República Portuguesa, bem como a necessidade da sua harmonização com outros direitos e interesses constitucionalmente protegidos, designadamente a segurança pública, a proteção da integridade física e a preservação da ordem pública.

O Parecer n.º 40/89 do Conselho Consultivo da Procuradoria-Geral da República sustenta que a ausência de aviso prévio dirigido à entidade competente pode legitimar a intervenção das autoridades. Contudo, tal entendimento não significa que qualquer irregularidade procedimental elimine automaticamente a proteção constitucional do direito de manifestação ou legitime, por si só, o recurso imediato a meios coercivos.

Com efeito, o incumprimento do dever de aviso prévio não descaracteriza automaticamente o exercício de um direito fundamental constitucionalmente garantido. O aviso prévio destina-se a permitir à Administração Pública a adoção de medidas de coordenação, segurança e organização adequadas ao exercício pacífico da manifestação, compatibilizando esse direito com outros interesses constitucionalmente relevantes.

Importa igualmente apreciar os argumentos dos Autores segundo os quais as forças de segurança deveriam ter reencaminhado o aviso à entidade competente, ao abrigo dos princípios da boa administração e da colaboração administrativa, previstos nos artigos 5.º e 108.º, n.º 3, do Código do Procedimento Administrativo.

Todavia, entende o Tribunal que tal argumentação apenas procede parcialmente. Não se está perante mera irregularidade sanável ou simples erro material quanto ao destinatário. A omissão do envio ao Presidente da Câmara Municipal territorialmente competente privou a entidade administrativa responsável da possibilidade de preparar as condições logísticas e de segurança necessárias ao acompanhamento da manifestação, comprometendo parcialmente a finalidade preventiva e organizatória subjacente ao regime legal do aviso prévio.

Ainda assim, tal irregularidade não basta, isoladamente considerada, para justificar qualquer atuação policial desproporcionada ou automaticamente legitimadora do recurso à força. A eventual intervenção das autoridades deve sempre respeitar os princípios constitucionais da necessidade, adequação e proporcionalidade, previstos no artigo 18.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Nestes termos, conclui o Tribunal que a responsabilidade pela irregularidade procedimental recai sobre os promotores da manifestação, sem que daí resulte automaticamente a perda da tutela constitucional do direito exercido nem a legitimidade irrestrita da atuação coerciva das forças de segurança.

6. Pedidos (5): O arremesso de pedras e a legalidade do uso de meios coercivos 

Cumpre apreciar o pedido formulado pelos Autores à luz dos argumentos invocados pelos Réus, bem como da prova produzida em audiência.

Independentemente da eventual irregularidade procedimental relativa ao aviso prévio da manifestação, importa apreciar se a intensidade e modalidade da intervenção das forças de segurança respeitaram os parâmetros legais aplicáveis, devendo a atuação policial ser analisada à luz do contexto concreto em que ocorreu.

Resultou provado que manifestantes não identificados procederam ao arremesso de pedras da calçada contra os agentes das forças de segurança. Embora não tenha sido possível determinar a dimensão exata das pedras utilizadas, certo é que tais objetos constituem instrumentos suscetíveis de provocar lesões graves ou até a morte quando arremessados a elevada velocidade. O Tribunal não pode, por conseguinte, ignorar o elevado grau de perigo associado a tais condutas.

Com efeito, a partir do momento em que pedras foram arremessadas contra os agentes das forças de segurança, a manifestação deixou de revestir o caráter pacífico exigido pelo artigo 45.º, n.º 2, da Constituição da República Portuguesa.

Ficou igualmente provado que vários agentes policiais foram atingidos pelos objetos arremessados, tendo alguns sofrido lesões graves, incluindo lesão ocular permanente. Neste contexto, encontravam-se as forças de segurança perante uma situação concreta de alteração da ordem pública e agressão física direta.

Os Autores peticionam a condenação do Estado Português no pagamento de indemnização no montante de €30.000,01, com fundamento no regime da responsabilidade civil extracontratual previsto no artigo 483.º do Código Civil.

Nos termos do referido regime, a responsabilidade civil extracontratual depende da verificação cumulativa dos pressupostos do facto voluntário, ilicitude, culpa, dano e nexo de causalidade.

Desde logo, quanto ao facto voluntário, a responsabilidade civil assenta num comportamento dominável pela vontade humana, conforme resulta da doutrina do Professor Henrique Sousa Antunes, exigindo-se uma atuação consciente e voluntária.

No caso em apreço, entende o Tribunal que tal pressuposto se mostra preenchido no momento em que os agentes das forças de segurança recorrem a armas municiadas com projéteis de borracha e efetuam disparos na direção dos manifestantes com o objetivo de dispersar a multidão e pôr termo ao arremesso de pedras. Tal atuação traduz-se num comportamento consciente e voluntário, juridicamente imputável aos respetivos agentes.

O segundo pressuposto corresponde à ilicitude. Nos termos do artigo 483.º, n.º 1, do Código Civil, existe obrigação de indemnizar quando alguém viola ilicitamente o direito de outrem ou disposição legal destinada à proteção de interesses alheios.

No caso concreto, a atuação das forças policiais provocou lesões em dois estudantes, tendo um sofrido ferimentos no tórax e outro no braço, verificando-se, assim, uma afetação do direito à integridade física e pessoal dos manifestantes, constitucionalmente protegido pelo artigo 25.º da Constituição da República Portuguesa.

Consequentemente, encontra-se, numa primeira análise, preenchido o pressuposto da ilicitude, por se verificar violação de um direito fundamental dos lesados.

Todavia, importa apreciar se a atuação dos agentes se encontra abrangida por causa de exclusão da ilicitude, designadamente pela figura da legítima defesa prevista no artigo 337.º do Código Civil.

Nos termos do referido preceito, exige-se a verificação de uma agressão atual e ilícita contra a pessoa ou património do agente ou de terceiro, a impossibilidade de afastar essa agressão pelos meios normais e a inexistência de manifesta desproporção entre o prejuízo causado pela defesa e o dano resultante da agressão.

Ora, perante os factos provados, entende o Tribunal que se verificavam os pressupostos da legítima defesa. As forças de segurança encontravam-se sob agressão atual e ilícita, traduzida no arremesso de pedras contra os agentes policiais, circunstância que originou lesões efetivas em vários elementos das forças de segurança, incluindo lesão ocular permanente.

Assim, o recurso a meios coercivos não pode ser apreciado abstraindo da violência anteriormente exercida contra os agentes, sendo certo que tais meios apenas foram utilizados quando as forças de segurança atuavam em contexto de legítima defesa, nos termos do artigo 337.º do Código Civil, respeitando o princípio da proporcionalidade inerente a tal instituto.

Acresce que o regime jurídico relativo ao uso de armas de fogo pelas forças de segurança se encontra previsto no Decreto-Lei n.º 457/99, de 5 de novembro. O artigo 2.º consagra o princípio da necessidade; o artigo 3.º, n.º 1, alíneas a) e f), e n.º 2, alínea a), admite o recurso a armas de fogo para repelir agressão atual e ilícita contra agentes ou terceiros; e o artigo 4.º determina a realização de advertências prévias sempre que as circunstâncias o permitam.

No caso concreto, a utilização de projéteis de borracha surgiu como meio destinado a repelir agressões atuais e controlar uma situação de perigo concreto e iminente. Embora os danos sofridos pelos estudantes sejam graves e merecedores de tutela jurídica, a proporcionalidade da atuação policial deve ser apreciada à luz do contexto global dos acontecimentos.

Deste modo, verificando-se uma causa de exclusão da ilicitude - a legítima defesa - conclui o Tribunal pela não verificação de um dos pressupostos essenciais da responsabilidade civil extracontratual, concretamente a ilicitude.

Consequentemente, não pode haver lugar à responsabilização civil extracontratual do Estado Português pelos danos causados no decurso da atuação policial.

7. Pedido (6): Indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais e Reconvenção do Réus

Relativamente ao pedido reconvencional formulado pelos Réus, cumpre distinguir a responsabilidade dos organizadores da manifestação da atuação individual dos restantes participantes. A responsabilidade civil exige, nos termos do artigo 483.º do Código Civil, a verificação cumulativa de facto ilícito, culpa, dano e nexo de causalidade.

Ora, apesar de se terem verificado danos efetivos sofridos pelos agentes das forças de segurança, não ficou provado que os Autores, enquanto organizadores da manifestação, tenham ordenado, incentivado ou promovido os atos de violência praticados por determinados manifestantes, designadamente o arremesso de pedras contra os agentes policiais. Também não se demonstrou que os Autores tenham violado deveres específicos de segurança cujo cumprimento tivesse impedido os danos verificados.

Acresce ainda que a eventual irregularidade procedimental relativa ao aviso prévio da manifestação não constitui, por si só, causa adequada das lesões sofridas pelos agentes de autoridade. Do mesmo modo, relativamente aos manifestantes não identificados, não se encontram preenchidos os requisitos mínimos de determinabilidade subjetiva necessários à imputação de responsabilidade civil.

Assim, não se verificando os pressupostos legalmente exigidos para a responsabilização civil dos Autores, improcede o pedido reconvencional deduzido pelos Réus.

Por outro lado, quanto ao pedido indemnizatório formulado pelos Autores, concluiu este Tribunal, nos pontos anteriores, que a atuação das forças de segurança ocorreu em contexto de legítima defesa, encontrando-se excluída a ilicitude da conduta policial nos termos do artigo 337.º do Código Civil. Consequentemente, não se mostra preenchido um dos pressupostos essenciais da responsabilidade civil extracontratual do Estado, previsto no artigo 7.º, n.º 1, do Regime da Responsabilidade Civil Extracontratual do Estado e Demais Entidades Públicas.

Nestes termos, não existe fundamento jurídico para a condenação do Estado Português no pagamento da indemnização peticionada pelos Autores, improcedendo igualmente o pedido indemnizatório formulado nos presentes autos.

III. DECISÃO 

Pelo exposto, o Tribunal julga:

a) Julga-se procedente o pedido (1), declarando-se a ilegalidade e inconstitucionalidade do regulamento municipal de Lisboa que sujeita o exercício do direito de manifestação a autorização prévia do Presidente da Câmara Municipal, por violação dos artigos 45.º, n.º 1, 112.º, n.º 7, e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, bem como por inexistência de lei habilitante nos termos do artigo 136.º do Código do Procedimento Administrativo;

b) Julga-se procedente o pedido (2), declarando-se a ilegalidade e inconstitucionalidade da Resolução do Conselho de Ministros em causa nos autos, por violação dos artigos 18.º, n.º 2, 45.º, n.º 1, e 165.º, n.º 1, alínea b), da Constituição da República Portuguesa, bem como do princípio da legalidade administrativa previsto no artigo 3.º do Código do Procedimento Administrativo;

c) Julga-se improcedente o pedido (3), relativo à declaração de ilegalidade da intervenção da Guarda Nacional Republicana por alegada violação da competência territorial, por se entender que a atuação da GNR se encontrava legitimada pelo quadro de coordenação e cooperação previsto na Lei de Segurança Interna e na Lei Orgânica da GNR;

d) Julga-se parcialmente procedente o pedido (4), reconhecendo-se a existência de irregularidade procedimental quanto ao aviso prévio da manifestação, por incumprimento do disposto no artigo 2.º, n.º 1, do Decreto-Lei n.º 406/74, de 29 de agosto, sem que tal irregularidade determine, por si só, a perda da tutela constitucional do direito de manifestação nem legitime automaticamente o recurso a meios coercivos desproporcionados;

e) Julga-se improcedente o pedido (5), relativo à declaração de ilegalidade da atuação das forças de segurança e do recurso a meios coercivos, incluindo a utilização de projéteis de borracha, por se considerar demonstrado que a atuação policial ocorreu em contexto de legítima defesa, nos termos do artigo 337.º do Código Civil, e em conformidade com o regime previsto no Decreto-Lei n.º 457/99, de 5 de novembro;

f) Julga-se improcedente o pedido (6), relativo à condenação do Estado Português no pagamento de indemnização por danos patrimoniais e não patrimoniais, por não se verificar um dos pressupostos essenciais da responsabilidade civil extracontratual do Estado, concretamente a ilicitude da atuação policial;

g) Julga-se improcedente o pedido reconvencional formulado pelos Réus, por não ter ficado provado que os Autores, enquanto organizadores da manifestação, tenham ordenado, incentivado ou promovido os atos de violência praticados pelos manifestantes, nem demonstrado qualquer nexo de causalidade adequado entre a sua atuação e os danos sofridos pelos agentes das forças de segurança.

Custas a cargo dos Autores e dos Réus na proporção do respetivo decaimento, que se fixa em 40% para os Autores e 60% para os Réus, nos termos do artigo 527.º do Código de Processo Civil, aplicável ex vi artigo 1.º do CPTA.. 

Lisboa, 14 de maio de 2026

Os Juízes do Tribunal Administrativo e Fiscal de Lisboa,

Andrea Aniceto

Clara Frerichs

Guilherme Esteves

Isabella Turano

João Lino