O Novo Hospital de Lisboa: uma análise à luz do Direito da Atividade Administrativa (1º Post)- Madalena Ferreira
O Novo Hospital de Lisboa: uma análise à luz do Direito
da Atividade Administrativa
Deixo aqui um breve resumo da notícia, em análise, para
efeitos de contextualização (para aceder à notícia completa disponibilizei o
link na bibliografia)
“Novo hospital de Lisboa: data para conclusão da obra
começou por ser 2027, passou para 2028 e agora já vai a meio de 2029”
A construção do novo Hospital de Todos os Santos, em
Lisboa, tem sofrido sucessivos atrasos, tendo a conclusão da obra passado de
2027 para o primeiro semestre de 2029. O projeto resulta de uma parceria
público-privada entre o Estado e um consórcio liderado pela Mota-Engil,
encontrando-se atualmente dependente da entrega e aprovação dos projetos
definitivos de arquitetura e estruturas.
Um dos principais motivos para o adiamento da obra foi a
introdução, já após a celebração do contrato, de um sistema de isolamento
sísmico, exigido na sequência da intervenção do Tribunal de Contas. Essa
alteração obrigou à celebração de uma adenda contratual e levantou dificuldades
técnicas adicionais.
Enquadramento histórico do contrato público:
Tradicionalmente, a atuação da Administração Pública
assentava sobretudo na prática de atos administrativos, caracterizados pela sua
natureza unilateral e autoritária. Durante muito tempo, o ato administrativo
constituiu a principal forma de atuação da Administração, permitindo-lhe impor
unilateralmente a sua vontade, aos particulares.
Contudo, a partir do final do século XIX, o aumento das
necessidades coletivas e o desenvolvimento das grandes obras públicas levaram a
Administração a recorrer, progressivamente, aos contratos como forma de
prosseguir o interesse público, com a colaboração de entidades privadas. Foi
neste contexto que surgiram os contratos administrativos, inicialmente
associados à realização de obras públicas, à eletrificação e iluminação das
cidades e à criação de infraestruturas essenciais ao desenvolvimento social e
económico.
Estes contratos distinguiam-se dos contratos privados por
se encontrarem sujeitos a um regime de direito público e à jurisdição
administrativa, refletindo uma lógica de proteção da Administração Pública e da
prossecução do interesse público.
Neste domínio, importa ainda referir o debate doutrinário
em torno da distinção entre contratos administrativos e contratos privados da
Administração. Parte da doutrina portuguesa, representada por autores como
Maria João Estorninho, defendeu a superação dessa distinção tradicional,
sustentando que todos os contratos celebrados pela Administração no exercício
da função administrativa prosseguem finalidades de interesse público e devem
submeter-se aos princípios do Direito Administrativo.
Outra parte significativa da doutrina continuou, contudo,
a defender a manutenção da distinção clássica entre contratos administrativos e
contratos privados da Administração, considerando que subsistem diferenças
relevantes ao nível do regime jurídico aplicável.
Mais tarde, com a influência do Direito da União Europeia
e das diretivas europeias relativas à contratação pública, desenvolveu-se uma
tendência de unificação do regime aplicável aos contratos celebrados pela
Administração. A União Europeia procurou assegurar a transparência, a
concorrência e a igualdade entre operadores económicos dos vários
Estados-Membros, contribuindo para a consolidação do mercado interno europeu.
Neste contexto, afirmou-se progressivamente a noção mais ampla de “contrato
público”, ultrapassando-se parcialmente a tradicional distinção entre contratos
administrativos e contratos privados da Administração.
É neste enquadramento que surge o caso da construção do
novo Hospital de Todos os Santos, em Lisboa, que constitui um exemplo
paradigmático da complexidade da atividade administrativa contemporânea. A
atuação da Administração Pública não se esgota na prática de atos
administrativos, assumindo especial relevância a celebração de contratos com
entidades privadas, sobretudo quando está em causa a realização de grandes
obras públicas.
O contrato público e a parceria público-privada
O projeto do novo Hospital de Lisboa assenta num contrato celebrado entre o Estado
e uma entidade privada, no âmbito de uma parceria público-privada (PPP). Este
tipo de contrato enquadra-se no conceito de contrato público, através do qual a
Administração prossegue o interesse público com a colaboração de particulares.
Nos termos do artigo 3º do Código do Procedimento
Administrativo (CPA), a Administração Pública deve atuar em obediência ao Princípio da legalidade, estando vinculada à lei e ao direito. Assim, ao
contrário do que sucede nas relações entre particulares, a Administração não dispõe
de liberdade contratual plena, encontrando-se sujeita a regras específicas.
No caso em análise, o contrato foi precedido de um
concurso público, o que demonstra a sujeição da Administração aos princípios da
igualdade, da transparência e da concorrência, assegurando uma escolha
imparcial do cocontratante.
Para além do CPA, assume especial relevância o Código dos
Contratos Públicos (CCP), aprovado pelo Decreto-Lei n.º 18/2008, de 29 de
janeiro, que regula a formação e execução dos contratos públicos e concretiza,
no ordenamento jurídico português, várias diretivas europeias em matéria de
contratação pública.
A modificação do contrato público
Um dos aspetos mais relevantes deste caso prende-se com a
alteração do contrato após a sua celebração. Inicialmente, o projeto do
hospital não previa a inclusão de um sistema de isolamento sísmico. No entanto,
na sequência da intervenção do Tribunal de Contas, foi introduzida essa
exigência, tendo sido celebrada uma adenda ao contrato.
Esta situação levanta a questão de saber em que medida a
Administração pode modificar um contrato público já celebrado. Em regra, tais
contratos não podem ser alterados livremente, sob pena de violação dos
princípios da transparência, da concorrência e da igualdade. Com efeito,
alterações substanciais ao contrato poderiam prejudicar outros concorrentes que
participaram no procedimento concursal, mas que não tiveram oportunidade de
apresentar propostas com base nas novas condições.
Por outro lado, o artigo 7.º do CPA estabelece o
princípio da proporcionalidade, exigindo que as decisões administrativas sejam
adequadas, necessárias e equilibradas. Assim, qualquer modificação contratual
deve ser devidamente justificada e limitada ao estritamente necessário.
No caso concreto, o Tribunal de Contas considerou que as
alterações introduzidas, designadamente no que respeita ao financiamento e às
condições técnicas, eram admissíveis, por já estarem, em certa medida,
previstas nas peças do procedimento. Ou seja, não existiu uma verdadeira
alteração substancial do contrato.
Ainda assim, o Tribunal formulou uma recomendação
importante: em futuros procedimentos, a Administração deve prever de forma mais
clara mecanismos que permitam acomodar alterações necessárias, nomeadamente
relacionadas com financiamento ou exigências técnicas.
A prossecução do interesse público e o princípio da Boa
Administração
Um dos fundamentos centrais da intervenção do Tribunal de
Contas prende-se com a necessidade de assegurar o cumprimento dos Princípios da
prossecução do interesse público e da boa administração, consagrados nos
artigos 4.º e 5.º do Código do Procedimento Administrativo.
A exigência de introdução de um sistema de isolamento
sísmico, encontra justificação na natureza, particularmente, sensível da
infraestrutura em causa. Enquanto equipamento essencial à prestação de cuidados
de saúde, um hospital deve manter-se operacional, mesmo em casos de emergência
ou catástrofe natural.
Neste contexto, a decisão de alterar o projeto inicial,
apesar dos atrasos e dos custos adicionais associados, revela uma atuação
administrativa orientada pela proteção da vida humana, pela salvaguarda da
continuidade do serviço público de saúde e pela prevenção de riscos futuros.
O presente caso demonstra, assim, que a prossecução do
interesse público na contratação pública contemporânea não se limita à
realização célere da obra, exigindo igualmente que a Administração assegure
padrões elevados de segurança, eficiência e proteção dos cidadãos, mesmo quando
isso implique alterações ao projeto inicial.
Bibliografia :
decisao-1ssdv-proc-409-2024.pdf
Prevenção
contra sismos em hospitais: o caso de Lisboa Oriental
Comentários
Enviar um comentário