Quando vi o filme O Padrinho, do realizador Francis Ford Coppola, percebi rapidamente que a família Corleone tem uma forma muito própria de exercer poder. Tudo gira em torno de valores “mafioso-conservadores” como a confiança pessoal, a lealdade, a união familiar e aquela convicção de que há sempre um líder que decide melhor. É um sistema muito bem organizado, onde as decisões são rápidas, claras e incontestáveis.
De facto, devo confessar que, comparado com determinados procedimentos administrativos que parecem entrar num retiro espiritual de duração indefinida, este método até parece tentador. O problema é que, juridicamente, seria impossível. Don Vito Corleone talvez fosse um excelente gestor de crises familiares, mas dificilmente sobreviveria a um teste de Direito da Atividade Administrativa.
Durante muito tempo, a Administração viveu próxima desta lógica. Não, felizmente, ao ponto de fazer “propostas irrecusáveis”, de exigir favores em troca de licenças ou de resolver procedimentos com reuniões discretas em caves mal iluminadas. Mas havia uma certa cultura de autoridade, uma ideia de que quem exercia funções administrativas decidia a partir de uma posição superior e pouco ou nada questionável. O particular aceitava as decisões, muitas vezes, sem possibilidade de não o fazer, como quem é parado numa operação STOP, estando atrasadíssimo para o trabalho: “é a vida”.
Foi precisamente contra esta lógica que surgiu o princípio da juridicidade, consagrado nos art. 3.º n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo. A Administração está subordinada à lei e ao Direito, devendo atuar dentro dos limites dos poderes conferidos e em conformidade com os respetivos fins. Isto significa que já não existe espaço para decisões tomadas por conveniência pessoal, por hábito institucional ou por aquela perigosa justificação que começa com “sempre foi assim”. No universo Corleone, a tradição resolve quase tudo. Na Administração atual, resolve normalmente muito pouco e, em certos casos, apenas acelera a anulação do ato.
A juridicidade liga-se diretamente à prossecução do interesse público, prevista no art. 4.º do CPA e no art.º 266 n.º 1 da CRP. A Administração não atua para satisfazer interesses pessoais, familiares ou corporativos. Atua para realizar fins públicos legalmente definidos (Art.º 266 n.º 2 da CRP). Parece uma afirmação simples, quase evidente, mas basta olhar para a história administrativa para perceber quantas vezes foi tratada como mero detalhe decorativo. No fundo, o CPA vem lembrar aquilo que Don Corleone teria dificuldade de aceitar: o poder público não existe para proteger “os nossos”. Existe para servir todos, igualmente.
Na realidade, é precisamente por isso que o princípio da imparcialidade, previsto no art. 9.º do CPA, assume importância crucial. A Administração deve tratar todos os particulares com neutralidade, afastando-se de preferências subjetivas, simpatias pessoais e inclinações afetivas. Dito assim parece uma regra básica de senso comum. Mas, se aplicada ao universo de O Padrinho, destruiria a história do filme ao fim de vinte minutos. O Michael teria de justificar conflitos de interesses, o Sonny seria afastado por excesso de impulsividade e o Tom Hagen (o advogado da família Corleone) passaria metade do filme a preencher declarações formais de inexistência de ligações relevantes!
Na verdade, é aqui que entram os casos de impedimento previstos nos arts. 69.º e seguintes do CPA. O legislador reconhece algo muito humano: há situações em que a proximidade pessoal dificulta a objetividade da decisão. Quando existe interesse direto ou indireto, relação familiar relevante ou circunstâncias suscetíveis de gerar dúvidas razoáveis sobre a imparcialidade, o titular do órgão administrativo não pode intervir no procedimento. A lógica é simples: ninguém decide com verdadeira objetividade quando está demasiado próximo da matéria em apreciação.
Mas o CPA vai ainda mais longe com o art. 73.º, relativo ao dever de escusa. Aqui já não se trata apenas de impedimentos formais. Trata-se de situações em que, mesmo não existindo um impedimento legal estrito, a imparcialidade pode ser razoavelmente posta em causa. O titular deve pedir escusa quando haja circunstância séria capaz de comprometer a confiança na sua isenção. Este artigo é particularmente interessante, porque mostra como o Direito Administrativo atual não se preocupa apenas com a justiça efetiva da decisão, mas também com a sua aparência objetiva de justiça. Uma decisão pode ser materialmente correta, mas se foi tomada num contexto que gera suspeitas fundadas sobre imparcialidade, a confiança institucional fica fragilizada.
Ora, se existe universo onde a aparência de neutralidade teria sérias dificuldades de sobreviver, é precisamente o de O Padrinho. Num sistema onde tudo assenta em laços familiares, favores aos montes e fidelidades indestrutíveis, o art. 73.º produziria um efeito quase cómico: mais de metade da estrutura decisória teria de pedir escusa antes de abrir o processo. O procedimento ficaria suspenso por falta absoluta de alguém minimamente distante dos interesses em causa.
Don Corleone acharia tudo isto um exagero burocrático. Para ele, confiança constrói-se com lealdade pessoal e memória histórica. O CPA pensa exatamente o contrário: a confiança constrói-se com transparência, objetividade e regras claras que afastem qualquer dúvida razoável.
No fundo, o filme O Padrinho ajuda-nos a perceber, por contraste, uma das maiores conquistas do Direito Administrativo moderno. A Administração já não pode funcionar como uma família poderosa que protege os próximos e afasta os incómodos. Tem de atuar segundo critérios jurídicos, orientada pelo interesse público e suficientemente distante dos interesses privados para merecer confiança. Talvez essa seja a grande diferença entre autoridade legítima e mero poder pessoal: ambos decidem, ambos organizam, ambos influenciam vidas concretas. Mas só um deles aceita afastar-se quando a sua imparcialidade pode ser posta em causa. E, convenhamos, isso é muito mais elegante do que qualquer proposta irrecusável.
Francisco Andrade e Silva
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