COVID-19 e a
passagem do princípio da legalidade para o da juridicidade
A pandemia
provocada pela COVID-19 constituiu um momento excecional na atuação do Estado,
impondo respostas administrativas rápidas e céleres. No domínio do Direito da
Atividade Administrativa, este período revelou uma tensão estrutural muito
relevante: por um lado, a necessidade de garantir eficácia e capacidade de
resposta perante uma situação de emergência sanitária, por outro, a exigência
de respeito pelos princípios fundamentais do Estado de Direito (em especial, pelo
princípio da legalidade).
A relevância
desta questão torna-se ainda maior quando se considera a evolução contemporânea
do Direito Administrativo. Atualmente, o princípio da legalidade já não é
entendido apenas no seu sentido clássico e formal, mas antes numa dimensão mais
ampla de juridicidade, que vincula a Administração ao conjunto do ordenamento
jurídico. Foi precisamente neste contexto que a pandemia colocou novos desafios
à atuação administrativa e ao controlo jurisdicional das medidas excecionais
adotadas.
O presente
trabalho procura analisar essa transformação do princípio da legalidade e
compreender de que forma o regime excecional criado durante a pandemia de
COVID-19 afetou a sua aplicação prática, sobretudo no que respeita à suspensão
de prazos de prescrição e caducidade, à luz da jurisprudência do Supremo
Tribunal Administrativo.
A evolução do princípio da legalidade no
Direito Administrativo
Tradicionalmente,
o princípio da legalidade constituiu o fundamento essencial da atuação
administrativa. Na conceção liberal clássica do século XIX, a Administração
apenas podia atuar nos termos permitidos pela lei, funcionando esta como um
limite externo ao exercício do poder administrativo.
No entanto, esta
visão clássica apresentava algumas contradições. Apesar de se afirmar que a
Administração estava subordinada à lei, entendia-se simultaneamente que esta
podia atuar livremente em tudo aquilo que a lei não regulasse expressamente. A
Administração surgia, assim, como um poder fortemente autoritário, associado à
lógica da polícia administrativa e do exercício de poderes de autoridade sobre
os particulares.
A doutrina
contemporânea veio criticar esta conceção, considerando-a ultrapassada e
incompatível com o modelo atual de Estado de Direito democrático. Hoje,
entende-se que a Administração não dispõe de uma verdadeira liberdade de
atuação, mesmo quando exerce poderes discricionários. Pelo contrário, toda a
atuação administrativa permanece juridicamente vinculada, devendo concretizar
as opções definidas pelo ordenamento jurídico.
É neste contexto
que ocorre a passagem do princípio da legalidade para o princípio da
juridicidade. A Administração deixa de estar subordinada apenas à lei formal e
passa a encontrar-se vinculada ao Direito na sua totalidade. O artigo 3.º do
Código do Procedimento Administrativo exprime claramente esta ideia ao
estabelecer que os órgãos da Administração Pública devem atuar “em obediência à
lei e ao direito”.
Deste modo, o
princípio da legalidade assume atualmente uma dimensão material e aberta. A
Administração encontra-se subordinada não apenas à Constituição e à lei, mas
também ao Direito da União Europeia, ao Direito Internacional, aos princípios
gerais do Direito e aos valores fundamentais do Estado de Direito, como a
proporcionalidade, a segurança jurídica, a boa-fé e a proteção da confiança.
O princípio da
juridicidade e o sistema multinível de fontes
A evolução do
Direito Administrativo contemporâneo está profundamente ligada à
constitucionalização e europeização do Direito Público. O Direito
Administrativo deixou de ser um sistema fechado e exclusivamente nacional,
passando a integrar-se num espaço jurídico multinível.
Desde logo, a
Constituição assume hoje uma posição central. O Direito Administrativo passou a
ser entendido como Direito Constitucional concretizado, na medida em que
concretiza, através da atuação administrativa, os princípios constitucionais
relativos à organização, funcionamento e controlo da Administração Pública.
Por outro lado, a
integração europeia transformou profundamente o sistema de fontes. O Direito da
União Europeia possui primazia e efeito direto, condicionando fortemente a
atuação administrativa nacional. As políticas públicas europeias são
frequentemente concretizadas pelas administrações nacionais, dos Estados-membros o que reforça a interdependência entre Direito Administrativo
interno e Direito Europeu.
Além disso,
também o Direito Internacional passou a influenciar a atuação administrativa.
Questões relacionadas com direitos fundamentais, transparência,
proporcionalidade e tutela jurisdicional efetiva ultrapassam hoje as fronteiras
estaduais, inserindo-se num contexto jurídico mais amplo.
Fala-se, por
isso, num verdadeiro “Direito Administrativo sem Fronteiras”. A legalidade
administrativa deixa de corresponder a um bloco fechado e rígido e passa a
assumir uma natureza flexível, dinâmica e multinível.
Esta
transformação tem igualmente consequências ao nível do controlo jurisdicional.
Se anteriormente se defendia a existência de espaços de atuação administrativa
praticamente imunes à fiscalização judicial, hoje entende-se que toda a atuação
administrativa, incluindo o exercício de poderes discricionários, deve
permanecer sujeita ao controlo dos tribunais.
A pandemia de
COVID-19 e o Direito Administrativo de emergência
Foi neste
enquadramento que a pandemia de COVID-19 produziu efeitos particularmente
relevantes no domínio da atividade administrativa. A emergência sanitária
obrigou o legislador e a Administração Pública a adotarem medidas excecionais
destinadas a assegurar a proteção da saúde pública e a continuidade do
funcionamento das instituições.
Entre essas
medidas destacou-se a suspensão generalizada de prazos procedimentais e
processuais, incluindo prazos de impugnação, reclamação, recurso, prescrição e
caducidade. O objetivo dessas soluções legislativas consistia em evitar que os
cidadãos perdessem direitos devido às limitações impostas pelo contexto
pandémico, bem como garantir o funcionamento mínimo da Administração e dos
tribunais.
Contudo, estas
medidas levantaram importantes problemas jurídicos. A suspensão de prazos
afetava diretamente a previsibilidade das relações jurídicas e colocava
dificuldades ao nível da segurança jurídica e da proteção da confiança dos
particulares.
A questão tornou-se particularmente
relevante no domínio tributário, especialmente quanto à prescrição de dívidas
fiscais, colocando-se o problema de saber se a legislação COVID determinava
automaticamente a suspensão dos prazos de prescrição ou se tal dependia da
verificação de uma efetiva impossibilidade de atuação administrativa.
A
jurisprudência do Supremo Tribunal Administrativo
O cerne da
questão jurídica discutida no acórdão do Supremo Tribunal Administrativo
(Acórdão de 2024-10-02, Processo n.º 0278/23.1BEFUN, de 2 de outubro) consiste
em determinar se os regimes excecionais aprovados durante a pandemia de
COVID-19 determinam, ou não, a suspensão automática dos prazos de prescrição
das dívidas tributárias. Em causa está, portanto, a articulação entre a
legislação excecional pandémica e o regime geral da prescrição fiscal, mais
concretamente saber se essa suspensão opera de forma geral e abstrata ou se
depende de uma efetiva impossibilidade de atuação da Administração Tributária.
O STA opta por
uma interpretação restritiva dessas normas excecionais, entendendo que as
mesmas se destinavam sobretudo a prazos processuais e a situações já pendentes,
não sendo automaticamente extensíveis a todos os prazos de prescrição. Assim,
na ausência de execução fiscal já instaurada ou de qualquer impedimento
concreto à atuação da Administração, conclui-se que não existe fundamento para
suspender o decurso do prazo de prescrição continuando a correr normalmente.
Todavia, mesmo em
contexto de emergência, a atuação administrativa permaneceu juridicamente
enquadrada.
A jurisprudência
do Supremo Tribunal Administrativo confirma esta evolução ao rejeitar uma
aplicação automática das normas excecionais de suspensão de prazos,
privilegiando uma interpretação restritiva em nome da segurança jurídica e da
proteção da confiança dos particulares.
Madalena Ferreira- 140124194
Bibliografia:
Acordão de 2024-10-02 (Processo nº
0278/23.1BEFUN), de 2 de outubro | DR
SILVA, Vasco
Pereira da. Direito Constitucional e Direito Administrativo sem fronteiras.
Coimbra: Almedina, s.d.
Comentários
Enviar um comentário