Duas formas de controlo da Administração Pública – modelo francês e modelo anglo-saxónico
A comparação entre o modelo francês e o modelo anglo-saxónico constitui um dos temas clássicos da evolução histórica do Direito administrativo. Através dela, compreende-se não só a origem deste ramo de Direito, mas também a forma como diferentes sistemas jurídicos procuraram responder ao mesmo problema: como controlar juridicamente a Administração Pública sem impedir a prossecução do interesse público?
O Direito Administrativo moderno nasceu no contexto da Revolução Francesa, em 1789. Contudo, a sua origem revela uma contradição fundamental. Embora a Revolução tenha afirmado o princípio da separação de poderes, no domínio da Administração Pública verificou-se de uma certa confusão entre administrar e julgar. Os tribunais comuns foram afastados do julgamento da Administração, com o argumento de que não deveriam perturbar a função administrativa. Assim, a Administração passou a ser controlada por órgãos próprios, inicialmente integrados ou muito próximos da própria estrutura administrativa.
É neste contexto que se fala numa “infância traumática” do Direito Administrativo. O trauma inicial consistiu precisamente numa dificuldade em separar a Administração da Justiça. A Administração não era apenas a entidade que atuava, era também a entidade que participava no seu próprio julgamento. O sistema francês ficou, por isso, associado ao modelo do administrador-juíz e à chamada juíza administrativa.
O modelo francês caracteriza-se, desde a sua origem, por três elementos essenciais:
· Em primeiro lugar, pela existência de uma jurisdição administrativa própria;
· Em segundo lugar, pela criação de um Direito Administrativo especial, distinto do direito comum;
· Em terceiro lugar, pela posição de autoridade da Administração perante os particulares.
A Administração surgia como um poder público dotado de prerrogativas especiais, podendo tomar decisões unilaterais e impô-las coercivamente.
Este modelo corresponde a uma conceção autoritária e centralizada da Administração. Durante o período liberal, o particular não era ainda plenamente visto como sujeito de direitos perante a Administração. Pelo contrário, era frequentemente entendido como destinatário da atuação administrativa. A Administração exercia poderes de autoridade e o Direito Administrativo era concebido, sobretudo, com um direito do poder público. Daqui resulta a importância da autotutela administrativa: a Administração podia impor as suas decisões sem depender, em regra, de uma autorização prévia dos tribunais.
O modelo anglo-saxónico desenvolveu-se de forma diferente. Ao contrário do sistema francês, não partiu da ideia de uma jurisdição administrativa autónoma. No Reino Unido, a Administração estava sujeita aos tribunais próprios para a julgar, entendia-se que os litígios envolvendo a Administração deveriam ser apreciados pelos tribunais comuns.
A diferença entre os dois modelos pode, portanto, ser apresentada em três planos. No plano jurisdicional, o modelo francês assenta numa justiça administrativa própria, enquanto o modelo anglo-saxónico confia o controlo da Administração aos tribunais comuns. No plano normativo, o modelo francês desenvolve um Direito Administrativo especial, ao passo que o modelo anglo-saxónico tende a submeter a Administração ao direito comum. No plano dos poderes administrativos, o modelo francês reconhece à Administração poderes de autoridade e de autotutela, enquanto o modelo anglo-saxónico valoriza mais o controlo externo, isto é, a heterotutela judicial.
Contudo, esta oposição clássica entre os dois modelos não deve ser entendida de forma absoluta. A evolução histórica demonstrou que ambos os sistemas sofreram transformações profundas. Com a passagem do Estado Liberal para o Estado Social, a Administração deixou de ser apenas uma Administração agressiva, de polícia e de autoridade, para se tornar também uma Administração prestadora. O Estado passou a intervir na vida económica e social, assegurando prestações, serviços públicos, segurança social, educação, saúde e infraestruturas.
Esta transformação teve consequências relevantes. Por um lado, os sistemas anglo-saxónicos foram obrigados a reconhecer a necessidade de regras especiais aplicáveis à Administração. A expansão das funções administrativas tornou insuficiente a simples aplicação do direito comum. Por outro lado, o modelo francês também se alterou: os tribunais administrativos autonomizaram-se progressivamente e passaram a assumir verdadeira natureza jurisdicional.
Assim, os modelos que inicialmente pareciam opostos começaram a aproximar-se. O sistema francês deixou de corresponder a uma Administração que se julgava a si própria e evoluiu para uma justiça administrativa mais autónoma. O modelo anglo-saxónico, por sua vez, passou a admitir a existência de entidades administrativas com poderes próprios e de um Direito Administrativo mais especializado.
Esta aproximação é particularmente importante na fase contemporânea do Direito Administrativo. Hoje, o centro do sistema já não é apenas a autoridade da Administração, mas a relação jurídica administrativa entre a Administração e os particulares. O particular deixou de ser concebido como mero objeto da atuação administrativa e passou a ser reconhecido como sujeito titular de direitos. Pode participar no procedimento, exigir fundamentação, impugnar atos administrativos e beneficiar de tutela jurisdicional efetiva.
Neste sentido, a comparação entre os modelos francês e anglo-saxónico permite perceber a evolução do próprio Direito Administrativo. O modelo francês mostra a importância da especialidade administrativa, mas também revela os riscos de uma Administração demasiado fechada sobre si mesma. O modelo anglo-saxónico evidencia a importância do controlo judicial comum e da igualdade perante o Direito, mas também teve de reconhecer que a Administração moderna exige instrumentos próprios de atuação e regulação.
A reflexão proposta pela ELPIS v-Law Review n.º 6/2023, indicada pelo Professor Vasco Pereira da Silva, insere-se precisamente nesta lógica de superação dos modelos clássicos. O Direito Administrativo atual já não é apenas nacional, nem pode ser explicado somente a partir da oposição entre França e Reino Unido. Vivemos num Direito Administrativo multinível, influenciado pelo Direito Constitucional, pelo Direito Europeu e pelo Direito Global. A Administração atua hoje em redes nacionais, europeias e internacionais, sendo controlada por tribunais de diferentes níveis.
Por isso, a questão contemporânea já não consiste apenas em saber se deve prevalecer o modelo francês ou o modelo anglo-saxónico. A verdadeira questão é garantir que toda a Administração, independentemente do sistema jurídico em que atua, se encontra subordinada ao Direito e ao controlo dos tribunais. A Administração pode dispor de poderes especiais para prosseguir o interesse público, mas esses poderes não são ilimitados. Devem respeitar a legalidade, os direitos fundamentais, a proporcionalidade, a igualdade, a imparcialidade, a boa-fé e a tutela jurisdicional efetiva.
Em conclusão, o modelo francês e o modelo anglo-saxónico representam duas respostas históricas ao problema do controlo da Administração Pública. O primeiro valorizou a autonomia do Direito Administrativo e da jurisdição administrativa; o segundo afirmou a submissão da Administração aos tribunais comuns e ao direito comum. Apesar das diferenças iniciais, a evolução do Estado Social e do Estado pós-social aproximou os dois modelos.
O Direito Administrativo contemporâneo resulta, em grande medida, dessa aproximação. Já não é apenas o direito da Administração poderosa, mas também o direito dos particulares perante a Administração. A sua função essencial é assegurar que o poder público atua de forma eficaz, mas juridicamente limitada. Assim, entre o modelo francês e o modelo anglo-saxónico, a solução atual parece encontrar-se não na vitória de um sobre o outro, mas na construção de uma Administração submetida ao Direito, controlada pelos tribunais e orientada para a proteção dos cidadãos.
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