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Análise:
A convocação de uma manifestação nacional de professores pela Fenprof tal como noticiada, pode ser olhada do ponto de vista jurídico-administrativo, onde esta mobilização coloca em evidência algo de mais estrutural: a forma como os particulares exercem, de modo ativo, as posições jurídicas que o ordenamento lhes reconhece face à Administração Pública.
Primeiramente, importa enquadrar essa situação no plano constitucional. A Constituição da República Portuguesa consagra o direito de reunião e manifestação, a liberdade de expressão e a participação na vida sindical. Direitos esses que não têm natureza meramente programática, mas que se impõem diretamente à Administração segundo o artigo 18.o da CRP, que afasta qualquer margem para a Administração agir como se tais direitos não existissem ou fossem disponíveis. Isto significa que a Administração não atua num espaço livre de controlo, mas encontra-se vinculada de forma direta e imediata à Constituição.
Esta realidade traduz uma mudança de fundo na relação entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo. Durante muito tempo se pensou que este constituía um sistema relativamente autónomo face ao Direito Constitucional. Hoje, porém, é geralmente aceite que o Direito Administrativo é, em larga medida, Direito Constitucional concretizado: a Administração não executa apenas a lei, executa também a Constituição no seu afir quotidiano e simultaneamente vinculado por ela.
Esta afirmação, aparentemente simples, tem implicações muito concretas: a Administração não pode invocar lacunas legais para escapar ao controlo jurídico, porque os princípios constitucionais preenchem essas lacunas.
Esta transformação está intimamente ligada à evolução da forma como a doutrina passou a olhar para a posição do particular perante a Administração. Que durante muito tempo, o particular era visto como um beneficiário indireto da legalidade administrativa: a Administração bastavacumprir a lei e, como consequência, os administrados ficavam protegidos. Esta visão tinha uma lógica própria que era centrada na objetividade da legalidade, mas tornava os particulares em espetadores passivos da atuação pública, sem possibilidade de invocar diretamente normas administrativas em seu favor.
A teoria da norma de proteção veio romper com esta lógica, ao reconhecer que algumas normas administrativas existem, precisamente, para tutelar interesses específicos de certos particulares. Quando assim seja, há um verdadeiro direito subjetivo público em causa.
A divergência doutrinária neste campo é, no entanto, relevante. Bühler defendia uma posição restritiva: só as normas vinculativas e dirigidas especificamente à proteção dos cidadãos gerariam tais direitos. Já Bachof, por seu turno, foi mais longe, sustentando que, num Estado de Direito assente em direitos fundamentais, deve presumir-se que as normas que regulam a atuação administrativa visam, em geral, proteger os administrados.
A diferença entre estas posições tem consequências práticas muito diretas, nomeadamente quanto ao acesso à justiça: para Bühler, a tutela jurisdicional seria uma condição de existência do direito subjetivo e para Bachof, ela é uma consequência necessária da sua existência (perspetiva que encontra eco no artigo 268.o, n.o 4 da Constituição). Os autores como Schmidt-Assmann e Bauer foram ainda mais longe, e alargando o conceito a direitos de natureza coletiva, como o ambiente ou os direitos dos consumidores, admitindo que as posições jurídicas dos particulares podem emergir de múltiplas fontes, incluindo o Direito da União Europeia.
Esta evolução ajuda a compreender como manifestações coletivas, como a dos professores em causa, podem traduzir simultaneamente a defesa de interesses coletivos e a proteção de posições jurídicas individuais. E nesse contexto, a mobilização dos professores pode ser vista como uma forma de afirmação de direitos subjetivos perante a Administração, especialmente em matérias como carreira docente, progressões ou concursos. Trata-se, em grande medida, de uma fase prévia ao eventual recurso aos tribunais.
O princípio da legalidade também aqui é relevante por ser, historicamente, o pilar central do Direito Administrativo.
Na sua versão clássica, liberal, a legalidade significava essencialmente vinculação à lei formal, deixando à Administração uma larga margem de liberdade fora desse domínio. Ele significava basicamente isto: a Administração só poderia fazer o que a lei autoriza. Mas esta versão revelou-se progressivamente insuficiente.
Por um lado, o legislador não consegue prever tudo e onde a lei silencia, a versão clássica da legalidade deixava a Administração livre de qualquer constrangimento jurídico. Por outro lado, uma Administração que cumpre a lei à letra pode ainda assim agir de forma manifestamente injusta ou desproporcionada.
A resposta a estes limites foi então a transição para o princípio da juridicidade: a Administração não está apenas vinculada à lei formal, mas a todo o ordenamento jurídico, incluindo os princípios constitucionais da igualdade, da proporcionalidade e da boa fé.
A visão mais tradicional tratava a discricionariedade como um espaço de liberdade da Administração, subtraído ao controlo judicial. E a visão contemporânea, dominante na doutrina atual, entende que mesmo quando a Administração tem margem de escolha, essa margem não é juridicamente vazia: está balizada pelos princípios constitucionais e pelos direitos dos particulares. No fundo, não há espaços livres de Direito, permanecendo sempre juridicamente vinculados.
O Código do Procedimento Administrativo consagra, para além desses principios, um conjunto de garantias que estruturam a relação entre os particulares e a Administração: o direito de audiência, o dever de fundamentação, a participação nos procedimentos que os afetam. Garantias que não são meras formalidades, mas sim o modo concreto através do qual os direitos subjetivos dos particulares se projetam no procedimento administrativo. A Administração deve atuar através de procedimentos transparentes, participados e respeitadores do direito de audiência dos interessados para tomar as melhores decisões e mais claras frente os interesses em causa e a função de prossecução do interesse público.
Há, porém, uma divergência doutrinária quanto à sua natureza aqui. No qual, para alguns autores, estas garantias são instrumentos de boa administração, mas cuja violação não gera necessariamente a invalidade do ato. E para outros, constituem verdadeiros direitos fundamentais procedimentais, o que tem consequências sérias: a sua violação seria, em princípio, sempre geradora de invalidade, e o controlo judicial seria mais intenso.
Esta distinção é relevante para perceber em que medida a participação dos professores na vida pública (incluindo através da manifestação) pode condicionar as decisões administrativas que os afetam.
Assim o artigo 268.o, n.o 4 da Constituição garante a todos os particulares o direito de impugnar as decisões administrativas que lesem os seus direitos ou interesses legalmente protegidos. Esta norma é mais do que uma regra processual: é a expressão do Estado de Direito no plano da relação entre o indivíduo e o poder público.
Segundo a conceção mais antiga, o processo era visto como condição de existência dos direitos: sem acesso à justiça, não haveria, na prática, direito. Hoje essa relação é invertida: os direitos existem independentemente do processo; o processo existe para os garantir. A manifestação coletiva dos professores insere-se, assim, numa fase pré-contenciosa é uma forma de pressão política e social que pode anteceder, ou até substituir, o recurso aos tribunais administrativos.
Não é, portanto, uma alternativa ao Direito: é uma das formas que o exercício de posições jurídicas pode tomar.
A mobilização coletiva dos professores é, em síntese, muito mais do que um ato de pressão sindical. Do ponto de vista jurídico-administrativo, ela ilustra a afirmação ativa de posições jurídicas subjetivas dos particulares face à Administração seriam posições cujo reconhecimento foi longo e não consensual, como a análise da teoria da norma de proteção evidencia. Ao mesmo tempo, expõe as tensões persistentes entre legalidade e juridicidade, entre discricionariedade e vinculação, entre garantias procedimentais como instrumento e como direito. O que a situação demonstra, no final, é que um Estado de Direito não se mede apenas pela existência formal de normas, mas pela capacidade que os particulares têm de as invocar e de as fazer valer: quer nos tribunais, quer na rua.
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