A história do Direito Administrativo é fortemente marcada por aquilo que o Professor Vasco Pereira da Silva designa como os «traumas da infância difícil». Estes traumas, herança de modelos autoritários dos Estados e de uma matriz agressiva, afetam até aos dias de hoje não somente o modo como vemos a Administração Pública, mas também a forma como esta age perante nós, por vezes ainda resistindo a abandonar a velha lógica de poder. E é precisamente devido a esta herança histórica que o Direito do Ambiente pode ser gravemente afetado se adotarmos a clássica visão tripartida das posições jurídicas.
- IDEM HISTÓRICA
Numa primeira fase, correspondente ao modelo das monarquias absolutas podemos caracterizar como Estado polícia, a Administração operava com um caráter marcadamente agressivo (Eingriffsverwaltung), não estando limitada pela lei e, consequentemente, não reconhecendo quaisquer direitos subjetivos aos particulares, que eram colocados numa posição de subalternidade face à administração pública considerando-os meros súbditos. As autoridades públicas gozavam de privilégios exorbitantes e exerciam um poder autoritário que gerava uma situação de arbítrio, permitindo ao Estado atuar livremente e fazer aquilo que bem entendesse, sem qualquer forma de controlo jurisdicional.
Uma segunda fase desponta com a Revolução Francesa, momento em que o Direito Administrativo se autonomiza e se institui o Estado de Direito Liberal. É nesta época que passa a vigorar o princípio da subordinação da Administração Pública à lei, concebido expressamente como uma outorga de garantia aos cidadãos contra o arbítrio do administrador. Neste modelo, a atuação administrativa encontrava-se submetida aos limites formais da lei e do parlamento, tendo como escopo a proteção e a garantia dos direitos individuais dos particulares, centrando-se essencialmente na defesa da liberdade e da propriedade.
Por fim, entramos numa terceira fase histórica. Não obstante os conturbados percursos políticos do final do século XIX e início do século XX (regimes autoritários de direita e regimes comunistas) e as crises cíclicas do capitalismo, a evolução institucional culminou na consolidação das democracias modernas ocidentais onde vigorou o Estado Social, e mais tarde, o Pós-Social, rompendo, parcialmente, com os dogmas e traumas da infância difícil da Administração pública. Aqui o Estado viu-se forçado a ter uma política mais intervencionista tanto na economia como na sociedade, deixando para trás a antiga ideologia autoritária e a concepção dos particulares como subordinados e objetos do poder soberano.
- CONCEPÇÃO TRADICIONAL E MODERNA DAS RELAÇÕES JURÍDICAS ADMINISTRATIVAS: AFETAÇÃO NO DIREITO DO AMBIENTE
Terminada a contextualização histórica, passo a explicar como os direitos subjetivos dos particulares e as relações
destes com a Administração Pública são vistos pela doutrina clássica (defendida por autores como Freitas do Amaral,
Marcelo Rebelo de Sousa, Marcello Caetano…) e pela doutrina Moderna, a qual eu sigo (defendida pelo professor
Vasco Pereira da Silva, Pedro Manchete, Bachof, …). A minha explicação vai ser feita de maneira sucinta pois o
objetivo não é explicar as doutrinas das relações jurídicas administrativas mas sim enquadrar o Direito do Ambiente,
previsto na nossa Constituição, como um verdadeiro direito subjetivo.
Na visão da doutrina clássica, as relações jurídicas dos particulares com a Administração Pública assentam numa
fragmentação das posições de vantagem dos administrados em diferentes categorias - Direitos subjetivos, estes têm proteção imediata e plena "De tal modo que o particular tem a faculdade de exigir à Administração um ou mais comportamentos que satisfaçam
integralmente o seu interesse privado, bem assim, o poder de obter a sua completa realização em juízo em caso de
violação ou não cumprimento” (Freitas do Amaral).
Os interesses legítimos ou interesses legalmente protegidos, a proteção legal neste caso é mediata e mitigada, por isso pode-se considerar de “segunda linha”, “pois o interesse protegido diretamente é um interesse público, logo o particular não pode exigir à Administração que
satisfaça integralmente o seu interesse privado, vai poder somente eliminar os atos ou comportamentos ilegais que o
tenham prejudicado”.
E por fim, os interesses difusos, que a doutrina clássica por vezes apelida de "direitos de terceira ordem" por consistirem na proteção objetiva de bens
tipicamente inapropriáveis e transversais à comunidade, como o ambiente ou a qualidade de vida. Estes consubstanciam
interesses de natureza e dimensão de interesse público, porém, nestes falta uma "formalização organizatória própria".
Esta é uma construção de Guido Zanobini, utilizada pelo Prof. Freitas do Amaral. Apesar de esta distinção se ter
generalizado, em Portugal o legislador nunca distingue direitos subjetivos de interesses legítimos, sendo ambos tratados
por igual e concebidos, do ponto de vista legislativo, como iguais.
Esta visão clássica prejudica gravemente o Direito do Ambiente ao enquadrá-lo na categoria dos "interesses
difusos" (também conhecidos como "direitos de terceira ordem"). Segundo esta teoria tradicional, por ser o ambiente um bem
público e inapropriável, a lei conferiria apenas uma tutela objetiva da Natureza, não gerando verdadeiros direitos na
esfera individual dos particulares, como dizia Freitas do Amaral ao considerar o Direito do Ambiente como "o primeiro ramo do Direito que nasce, não para regular as relações dos homens entre si, mas para tentar disciplinar
as relações do Homem com a Natureza". Esta desvalorização retira força jurídica ao particular, esvaziando a tutela ecológica e impedindo o particular de
reivindicar uma proteção plena e imediata face à Administração e a terceiros poluidores.
Em contrapartida, a teoria das normas de proteção, originária de Ottmar Bühler e defendida pelo Professor Vasco Pereira da Silva, rompe definitivamente com esta
tripartição ilusória. Esta teoria demonstra que a distinção clássica é uma falsa dicotomia: sempre que uma norma,
mesmo que dirigida ao funcionamento da Administração, impõe deveres que protegem os interesses dos particulares,
são conferidos a estes autênticos direitos subjetivos. E se aplicarmos este entendimento ao Direito do Ambiente,
podemos então rejeitar qualquer visão negacionista ou meramente objetiva, afirmando que as normas reguladoras do ambiente se destinam também à proteção dos interesses dos particulares, os quais se tornam, desta forma, titulares de verdadeiros direitos subjetivos.
Um exemplo clássico a ter em conta e que melhor defende a nossa teoria de que "no Direito do Ambiente tanto existem direitos subjetivos das pessoas relativamente ao meio ambiente, no quadro de relações que têm como sujeitos passivos entidades públicas e privadas, como a tutela objetiva de bens ambientais" (Vasco Pereira da Silva) é o "caso do pescador de chalupa", esta foi uma das primeiras jurisprudências alemã que considerou a existência de direitos subjetivos no domínio ambiental, em que o pescador afetado nos seus direitos fundamentais pela autorização ilegal concedida a uma fábrica que poluía para as aguas do lago onde ele exercia a sua atividade profissional.
Logo, ao ver o Direito do Ambiente como um verdadeiro direito subjetivo dos particulares o nosso ordenamento jurídico garante uma tutela ecológica significativa, ultrapassando assim a falácia dos interesses difusos defendida pela doutrina clássica. É possível identificar essa proteção, desde logo, por se tratar efetivamente de um Direito Fundamental. No artigo 9º alíneas d) e e) da CRP consagra, como tarefas fundamentais do Estado, «defender a natureza e o ambiente» e também promover a efetivação dos «direitos ambientais». Deste modo, o direito ao ambiente consagrado no artigo 66.º da CRP deixa de ser um mero interesse reflexo para se assumir como um direito fundamental provido de proteção jurídica individual ("direito de defesa" contra agressões ilegais), valendo tanto perante os poderes públicos como perante entidades privadas e terceiros poluentes.
Podemos ainda acrescentar a isto o chamado "Egoísmo" Ecológico Positivo, uma vez que a "subjetivização da defesa do ambiente" cria uma espécie de egoísmo positivo, fazendo com que cada indivíduo defenda as realidades ambientais e se interesse "pelos assuntos do Estado como se fossem os seus", o que potencia e viabiliza na prática a proteção da Natureza. O facto de a Natureza ser um bem inapropriavel não impede que exista um aproveitamento subjetivo individual desse bem público.
Por fim, esta visão traduz-se em armas de tutela jurídica nas relações multilaterais, em que o particular deixa de ser um beneficiário passivo e integra uma verdadeira relação jurídica administrativa multilateral, onde assumem posições tanto o Estado, como o particular afetado e o poluidor. Esta titularidade de direitos subjetivos públicos garante aos particulares o poder de intervir ativamente no procedimento administrativo (e.g., em avaliações de impacto ambiental) e o acesso pleno à tutela judicial efetiva, permitindo-lhes intentar ações de responsabilidade ou embargos administrativos contra o Estado autorizante e contra o particular titular da licença poluente.
Em suma, a efetiva proteção do Direito do Ambiente exige que o Direito Administrativo se liberte definitivamente dos seus «traumas da infância difícil», e assim, ao abandonarmos a visão clássica que fragmenta os direitos e menoriza o particular em relação a Administração, e ao abraçarmos plenamente a teoria das normas de proteção, reconhecemos que a preservação ecológica não é apenas uma tarefa objetiva do Estado, mas um dever comunitário partilhado em que os particulares exercem de plenos poderes de reivindicação.
Conclui-se, assim, que a consagração do ambiente como um verdadeiro direito subjetivo público representa o triunfo de uma relação jurídica administrativa verdadeiramente paritária e democrática, na qual Estado e particulares deixam de estar em posições de subalternidade para colaborarem, de forma ativa e multilateral, na salvaguarda fundamental do nosso futuro coletivo.
- BIBLIOGRAFIA
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