O leviatã artificial
Thomas Hobbes, filósofo inglês, representa uma das costelas autoritárias entre os autores iluministas do século XVII, que inauguraram o novo paradigma do Estado Liberal. Em função da sua perspetiva acerca da natureza do Homem, mais concretamente, por ver o Homem como o lobo do Homem (homo homini lupus), veio a defender na sua obra “Leviatã” a necessidade do Homem, ao passar do estado de natureza ao estado de sociedade, alienar definitivamente um amplo conjunto de direitos (sem prescindir de um núcleo de direitos indisponíveis) a favor do soberano, de forma a garantir a paz e a tranquilidade, sem que haja poderes concorrentes ao do soberano, que possam gerar a desordem.
Todo este poder, conferido ao soberano, pela alienação da maioria dos direitos dos Homens, era representado pela figura do leviatã, um ser todo-poderoso, capaz de controlar o ser violento que era o Homem e, assim, garantir a existência de uma sociedade organizada.
O que Hobbes nunca pensou foi que o seu leviatã poderia vir a confrontar-se com novos desafios, como a digitalização, a defesa e a segurança, a saúde, a energia e a luta contra alterações climáticas, que à época eram, muitas destas, realidades ainda por descobrir. Ainda mais surpreendente para Hobbes (e mesmo para grande parte das pessoas atualmente) seria pensar que o seu pensamento se iria confrontar com um nível tal de progresso tecnológico que iriam existir máquinas “capazes de reproduzir e declinar infindavelmente as produções intelectuais humanas”, como refere Bruno Patino.
A revolução da inteligência artificial, que tem surgido sobretudo nos últimos anos, tem vindo a ser referida neste conjunto de novas tarefas dos poderes públicos, por um lado, com algum ceticismo, referindo o exagero de algumas expectativas em relação a esta nova tecnologia. Por outro lado, há quem adote uma postura mais eufórica em relação à IA, aceitando de forma acrítica que esta será como uma receita milagrosa para todos os problemas jurídicos emergentes, assim como para várias limitações do Leviatã, personificação do Estado, que hoje se pode dizer em decadência, pela natural incapacidade de fazer frente a todos os fatores que hoje caracterizam o fenómeno das sociedades de risco, mas também com algum receio, realçando os efeitos nefastos que esta poderia ter para o nosso modo de organização em sociedade, chegando mesmo algumas vozes a pedir um novo contrato social, como se destacam dois dos mais importantes arquitetos da inteligência artificial, Elon Musk e Sam Altman.
Cabe, assim, neste momento, com o rigor científico que esta matéria requer, proceder à observação dos factos, à observação das experimentações que já estão a ser feitas e à formulação de hipóteses, para identificar se a incorporação da IA no leviatã é capaz de lhe dar novo alento e quais as suas consequências, sobretudo, ao nível das estruturas administrativas e dos poderes públicos.
Começando a análise pelo desafio que é a digitalização, começo por observar que característico do nosso período do Estado Pós-social, há uma multiplicação de decisões da Administração Pública que resultam de máquinas, formando fenómeno da “administração através de máquinas” como refere Schmidt, bastando para isso observar alguns exemplos, como as notas de liquidação de impostos da autoridade tributária, a atribuição de salários e pensões, sendo estas calculadas por um algoritmo que contém os critérios de decisão, já possibilitando medidas como a “Pensão na hora”, em que a atribuição da pensão de velhice já pode ocorrer de forma automática e online, podemos até pensar na regulação do tráfego, que ,através do processamento de dados em tempo real, possibilita que as máquinas sejam capazes de dar uma indicação que é vinculativa.
Parece ser claro que a digitalização é um fenómeno que apenas se vai acentuar, tendo efetivamente capacidade para a resolução de problemas num menor espaço de tempo, aumentando a produtividade das estruturas administrativas. Para vermos o seu potencial podemos ouvir as opiniões de quem já tem que lidar com esta nova realidade dos nossos dias, como os participantes do CEO AI Forum, que ocorreu na última semana de Março e que contou com a participação, entre outros, da CEO do banco Santander em Portugal, Isabel Guerreiro, que referiu que “a AI generativa não é novidade (...), mas a explosão de ferramentas trouxe uma consciência do impacto brutal que está a ter ou vai ter nas organizações”, ou o presidente da agência para a reforma tecnológica do Estado, Manuel Dias, que refere a tarefa crucial de digitalização da Administração Pública, em concreto “perceber como é que colocamos estes sistemas todos a comunicar entre si”, mas adiantando questões, como a capacidade que será necessária para requalificar cerca de 1,3 milhões de cidadãos até 2030, para a economia do futuro.
Por fim, no que concerne à digitalização, a doutrina tem-se vindo a questionar sobre como tornar compatível a linguagem do direito administrativo com esta nova vaga tecnológica, que se pode dizer imparável. O alemão Zeider sugere a teoria dos dois níveis, entendendo que deve haver uma separação entre a atividade humana das autoridades públicas, podendo esta ser controlada juridicamente, e a atividade mecânica, que por ser meramente técnica não poderia ser submetida a padrões do direito administrativo.
Ora, com todo o respeito, esta parece ser uma tese que tem algumas falhas, como ignorar que as decisões administrativas não têm um carácter pessoal, pelo que não é relevante se é uma pessoa ou uma máquina a produzir a decisão, o que é relevante é o exercício de competências públicas, que é fundamento suficiente para a aplicação dos padrões legais do D.A a estas decisões. Ainda assim, esta tese também tem a vantagem de realçar a necessidade de uma regulação especial para as decisões administrativas produzidas por máquinas, o que me traz a uma segunda questão: a de saber se no direito administrativo já estamos preparados para esta nova realidade?
Olhando para o nosso CPA a resposta parece ser negativa, apesar do art.2.º, nº1 e 4º, já estabelecerem que os princípios gerais da atividade administrativa são aplicáveis mesmo à atividade técnica e digital da Administração Pública, não deixa de ser notória a ausência de legislação em concreto para a regulação de procedimentos digitais, ou até para a determinação do âmbito da automatização, limitando-se apenas a regras gerais, como as do artigo 14.º.
Passando agora para o tema da defesa e da segurança, este é um tema com importância crucial no atual contexto mundial, por exemplo, pelo conflito no Médio Oriente, mas sobretudo para nós europeus pelo conflito na Ucrânia. A segurança e a defesa não podem ser apenas vistas do ponto de vista externo ou interno, trata-se de uma dimensão “sem fronteiras” que necessita também de soluções ao nível do direito administrativo multinível.
Observando a realidade dos factos e as experimentações que já estão a ser feitas recorrendo à IA no âmbito da segurança entendemos que o seu uso é crucial, pois esta é uma temática renovada, que Hobbes conheceu, mas não como a conhecemos hoje. A realidade da defesa e da segurança hoje passa em grande parte pela ciberdefesa e pela cibersegurança. Para demonstrar esta afirmação darei agora três exemplos, todos situados na realidade que se vive nos Estados Unidos (não por acaso), em que a inteligência artificial está intrinsecamente ligada com questões de segurança e defesa, quer no âmbito da guerra quer no âmbito da segurança interna, garantida pelas autoridades policiais.
Em primeiro lugar, dou o exemplo da tecnologia desenvolvida pela Anthropic (empresa de IA), que terá desenvolvido um dos sistemas mais avançados de IA, sobretudo no que diz respeito à identificação de alvos militares, podendo esta ser incorporada em drones militares (arma que hoje desempenha um papel determinante nas guerras). Ora podemo-nos questionar se estas armas poderão ou não estar capacitadas com processos de decisão autónomos (como parece que já ocorreu na guerra dos US contra o Irão), dado a sua capacidade de destruição, e se sim, qual a legislação aplicável se a máquina tomar uma decisão errada que, com muita probabilidade, pode ser fatal.
Em segundo lugar, dou o exemplo da agência de imigração, mais conhecida por ICE, que ,como relata o The Economist, usou a IA para fazer a ligação entre uma série de informações, de prisões, polícias locais, tribunais, assim como dados que rastreiam a atividade dos consumidores na internet, imagens que milhões de utilizadores publicam na internet, assim como imagens utilizadas pelos meios de comunicação social na cobertura de manifestações, por exemplo, de forma a conseguir identificar o paradeiro de pessoas a deter. Creio que, face a estas informações, uma das perguntas que devemos colocar é se a Administração Pública deve ser capaz de aceder a tanta informação sobre as pessoas que se encontram no seu território e se sim, quais são os limites deste acesso e da utilização desses dados, sem esquecer que, concorde-se ou não com o que está a ser feito, é factual que o uso destes dados possibilita um alcance substancialmente mais elevado das finalidades prosseguidas.
Em terceiro lugar, dou exemplo de diversas ferramentas de AI (quer da Anthropic, da Open AI, da Google, ...) que se revelam incrivelmente eficazes e produtivas no desenvolvimento de algoritmos, o que pode ter os seus benefícios, mas também tem sido um motivo de alarme pela sua capacidade de os decifrar e de então lançar ataques informáticos, aliás, como já foi alertado pelo CEO da Anthropic, o que motivou ainda esta semana uma reunião entre o secretário do tesouro norte-americano e o presidente da reserva federal americana, para discutirem um plano de ação para protegerem a banca americana, que se considera estar muito vulnerável a estes riscos.
Reunindo agora os desafios que se colocam na área da saúde, com recentes pandemias e outras que ameaçam surgir (por exemplo, devido ao degelo do ártico), na energia, com a necessidade, não só ambiental mas também política, dos países serem minimamente independentes em termos energéticos, o que se revelou ainda mais relevante quer com a invasão da Ucrânia pela Rússia quer com o mais recente bloqueio ao estreito de Ormuz, e na área da luta contra as alterações climáticas, sobretudo por se tratar de uma questão que pode levar, em última análise à extinção da espécie humana, como afirma a comunidade científica, penso que a todos pode ser comum algumas das soluções e problemas causados pela IA, derivado até do facto de serem problemas muito próximos , e daí não os tratar agora de forma autónoma.
Em relação a estes 3 desafios, todos parecem, aparentemente, poder vir a beneficiar da IA, dado que com capacidade ilimitada podem-se descobrir soluções mais avançadas, por exemplo, ao nível da energia e da luta contra as alterações climáticas, descobrindo ou aperfeiçoando métodos de produção de energia renovável, não só permitindo o aumento da independência energética de países que carecem de gás e recursos fósseis, como grande parte dos Estados-membros da União Europeia, mas também impedindo uma viragem para a energia nuclear, que tem um perigo maior associado, além de não se poder considerar completamente uma energia “limpa”. Também na área da saúde os benefícios podem ser inúmeros ao existir uma máquina a trabalhar na resolução de problemas e na obtenção de soluções 24 horas por dia, com capacidade para tratar elevadas quantidades de informação em segundos, algo impossível para o cérebro humano.
No entanto, todas estas áreas podem ser substancialmente afetadas na mesma medida em que são beneficiadas. De forma a não me alongar, pensemos em um exemplo comum a todas estas áreas, como é o caso dos data centers (centro de processamento de dados), que são essenciais ao uso e desenvolvimento da IA, mas que pode consumir mais energia que uma cidade inteira, levando à escassez energética e à retomada de energia mais barata proveniente de recursos abundantes, como o carvão, o que provoca efeitos negativos na destruição da camada de ozono e consequente intensificação do fenómeno das alterações climáticas, assim como efeitos negativos para a saúde pública, mais concretamente, das populações que vivem ao seu redor, que ,quer pelo barulho quer pelos gases poluentes que derivam do reativamento de centrais a carvão ou queima de combustíveis fosseis, veem a sua saúde e qualidade de vida muito afetada, aliás, como relata a revista The Atlantic, no seu artigo “Inside the dirty, dystopian world of AI data centres” de Matteo Wong. Ora, nos Estados Unidos estas questões já começam em parte a ser abordadas, por exemplo, com a exigência de que a construção de novos data centres seja acompanhada de fontes de energia próprias e impedindo-os de se ligarem à rede elétrica dita comum, de forma a não levar a um aumento substancial de preços, procurando proteger os direitos e interesses das pessoas singulares.
Por fim, após a observação dos factos e das experimentações que já ocorrem mundo fora, assim como a formulação de questões, a conclusão a que chego é que a incorporação da IA no leviantã, ou seja, no Estado pode ter efeitos significativamente benéficos, como o aumento de produtividade da administração, a rapidez e a facilidade com que os particulares podem ter acesso às decisões de que necessitam, uma maior transparência e confiança na administração (ex: o fenómeno de corrupção não ocorre com uma máquina), assim como desenvolvimentos e resolução de problemas nas áreas da saúde, da energia e das alterações climáticas. Contudo, como acima também já foi exposto, a IA pode trazer novos desafios ou até intensificar a dificuldade em lidar com todas as novas tarefas que se colocam atualmente aos poderes públicos e como tal também ao direito público.
Em suma, parece-me ainda prematuro chegar a uma conclusão de sim ou não, se é que em algum momento uma conclusão deste género sobre estes temas seria benéfica, mas antes concluir pela identificação de uma situação de confronto entre o potencial que a IA pode trazer e os efeitos prejudicais que a acompanham, no fundo, que se traduz na questão de saber se o potencial em torno da IA é capaz de superar o seu efeito de intensificação e agravamento das novas tarefas dos poderes públicos.
Fontes:
SILVA, Jorge Pereira da – Fundamentos de Direito Público. Lisboa: Universidade Católica Editora, 2024.
SILVA, Vasco Pereira da – "New public tasks in times of tension". (pp.333-346)
SILVA, Vasco Pereira da – “Automatisierte Systeme.” (pp.425-435)
SILVA, Vasco Pereira da – "Science, technology and law: mutual impact and current challenges". No Seminario Giuridico della Università di Bologna.
ALLEN, Mike – "Behind the Curtain: Sam's superintelligence New Deal". Axios. (6 de abril de 2026). Disponível em: https://www.axios.com/2026/04/06/behind-the-curtain-sams-superintelligence-new-deal. [Consultado a 14 de abril de 2026].
NEGÓCIOS (Redação) – "Bessent e Powell alertam banca americana sobre riscos do novo modelo da Anthropic". Jornal de Negócios. (10 de abril de2026).Disponívelem: https://www.jornaldenegocios.pt/empresas/tecnologias/detalhe/bessent-e-powell-alertam-banca-americana-sobre-riscos-do-novo-modelo-da-anthropic. [Consultado a 14 de abril de 2026].
ROCHA, Cátia – "Investigadores e líderes de empresas alertam para risco de extinção trazido pela inteligência artificial". Observador. (30 de maiode2023).Disponível em: https://observador.pt/2023/05/30/investigadores-e-lideres-de-empresas-alertam-para-risco-de-extincao-trazido-pela-inteligencia-artificial/. [Consultado a 14 de abril de 2026].
WONG, Matteo – "Inside the Dirty, Dystopian World of AI Data Centers". The Atlantic. (Abril de 2026). Disponível em: https://www.theatlantic.com/magazine/2026/04/ai-data-centers-energy-demands/686064/. [Consultado a 14 de abril de 2026].
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