1º Post - Decretos regulamentares: A administração portuguesa o presidente “desregulado” - Guilherme Esteves

 

Decretos regulamentares - A administração portuguesa o presidente “desregulado”

 

Em Portugal, o decreto regulamentar constitui uma figura clássica do exercício do poder regulamentar administrativo, sendo juridicamente concebido como instrumento de execução da lei e de densificação normativa. Nos Estados Unidos, a figura funcionalmente equivalente, ainda que distinta na sua natureza, encontra-se nas executive orders, sob enquadramento do Administrative Procedure Act (APA). A comparação entre ambos os modelos permite perceber como os sistemas jurídico-constitucionais moldam a extensão do poder normativo do executivo e quais os mecanismos de contenção e controlo, sobretudo quando se analisam momentos de intensificação do recurso a tais instrumentos, como ocorre durante a presidência de Donald Trump.

Primeiramente, no ordenamento português, o poder regulamentar do Governo encontra fundamento direto na Constituição da República Portuguesa. Com efeito, o artigo 199.º, alínea c), da CRP estabelece que compete ao Governo “fazer os regulamentos necessários à boa execução das leis”. Este densifica a função administrativa normativa do Governo, deixando claro que a competência regulamentar tem carácter instrumental e subordinado: o regulamento surge para viabilizar a aplicação da lei, e não para substituir a função legislativa. Esta ideia articula-se com o artigo 112.º da CRP, norma estruturante do sistema de fontes, que distingue entre atos legislativos e atos regulamentares. O artigo 112.º, n.º 7, é particularmente relevante, pois dispõe que os regulamentos devem indicar expressamente as leis que visam regulamentar ou que definem a competência subjetiva e objetiva para a sua emissão, reforçando a exigência de vinculação do regulamento à lei e a sua transparência. Este enquadramento constitucional traduz-se, na prática, numa consequência essencial: em Portugal, a Administração Pública está fortemente vinculada ao princípio da legalidade, o que impede que o decreto regulamentar se converta num instrumento autónomo de criação primária de regimes jurídicos.  Complementarmente, o artigo 266.º, n.º 2, da CRP determina que os órgãos e agentes administrativos estão subordinados à Constituição e à lei, o que reforça a ideia de que o regulamento não é uma fonte livre.

Quanto ao artigo 268.º da CRP, ao consagrar garantias dos administrados, como o direito à fundamentação e tutela jurisdicional efetiva, cria condições para que os regulamentos sejam controláveis não apenas no plano abstrato, mas também na sua aplicação concreta. Deste modo, o sistema de justiça administrativa permite a fiscalização da legalidade de normas regulamentares, garantindo que a Administração não se substitui ao legislador. Este controlo decorre do princípio da tutela jurisdicional efetiva, constitucionalmente assegurado pelo artigo 268.º, n.º 4, da CRP, e concretizado no contencioso administrativo através de mecanismos próprios de impugnação de regulamentos. Assim, o decreto regulamentar não é apenas subordinado à lei em abstrato: ele é subordinado de forma efetiva, pois pode ser expurgado do ordenamento quando viole normas legais ou constitucionais.

No plano infraconstitucional, o Código do Procedimento Administrativo (CPA) densifica estes princípios e disciplina a atuação regulamentar. Desde logo, o artigo 3.º do CPA consagra o princípio da legalidade administrativa, indicando que a Administração deve atuar em conformidade com a lei e o direito. Neste contexto, assume especial relevância o artigo 135.º do CPA, que estabelece o conceito de regulamento administrativo. Este preceito define regulamento como o ato normativo emanado por um órgão da Administração Pública no exercício da função administrativa, contendo disposições gerais e abstratas destinadas a produzir efeitos jurídicos externos. A norma do artigo 135.º é particularmente importante porque permite distinguir o regulamento administrativo de atos administrativos individuais e concretos, tal como de atos legislativos, sublinhando o seu carácter normativo, mas ainda assim administrativo e subordinado. O CPA consagra também o princípio da fundamentação (artigo 152.º), aplicável a atos administrativos em sentido estrito, mas cuja lógica se projeta igualmente na produção normativa administrativa.

 

De seguida, quanto ao modelo norte-americano, percebemos que o conceito de “decreto regulamentar” não encontra correspondência direta, mas sim aproximações funcionais. Nos EUA, o Presidente pode emitir executive orders, instrumentos que dirigem a Administração Federal e que podem ter impacto normativo significativo. O quadro jurídico estruturante deste fenómeno encontra-se no Administrative Procedure Act (APA) de 1946, que define procedimentos e limites para a produção normativa administrativa. O APA estabelece, como principal mecanismo de controlo, a revisão judicial dos atos administrativos e regulamentares, indicando que os tribunais devem anular atos considerados “arbitrary, capricious, an abuse of discretion, or otherwise not in accordance with law”. Esta cláusula constitui um princípio fundamental do controlo jurisdicional do poder regulamentar nos EUA, funcionando como limite material no sistema americano.

Ao contrário do que sucede em Portugal, onde a CRP oferece um modelo relativamente claro de hierarquia normativa e reserva de lei, nos EUA não funciona bem assim. A Constituição dos EUA não apresenta um artigo equivalente ao artigo 112.º da CRP sobre fontes normativas, nem uma formulação como a do artigo 199.º, alínea c), sobre poder regulamentar do Governo. O resultado é que a extensão dos poderes normativos do executivo depende da interpretação judicial sobre se o Presidente atuou dentro dos poderes delegados pelo Congresso (statutory authority) ou dentro dos poderes constitucionais próprios.

É neste ponto que a presidência de Donald Trump se torna um exemplo particularmente relevante. Durante o seu mandato, Trump recorreu intensamente a executive orders, proclamations e memorandas presidenciais para reorientar políticas públicas, frequentemente em áreas onde o Congresso ficou politicamente bloqueado. Deste modo, a tensão institucional gerada por esse método de atuação demonstra que, embora o Presidente não possa formalmente legislar, pode produzir efeitos normativos significativos por via administrativa.

Foi desta forma que Trump conseguiu quebrar barreiras constitucionais para atingir os seus objetivos recentes. Nos termos do artigo I, secção 8, da Constituição dos EUA, compete ao Congresso declarar guerra (to declare War). O problema que se coloca é que, do ponto de vista político-administrativo, o Presidente pode atingir efeitos semelhantes aos de uma declaração de guerra formal através de um decreto administrativo, mesmo que juridicamente a competência permaneça do Congresso. Deste modo, o sistema americano permite que um presidente com as ambições de Trump se torne titular de um poder que em teoria não deveria ser seu, quebrando as barreiras impostas pela própria Constituição americana. Um exemplo da utilização recente de um decreto administrativo como uma declaração de guerra é visível no caso da declaração de guerra ao Irão, ato que Donald Trump realizou unilateralmente e sem a aprovação do Congresso.

 

Ao comparar Portugal e EUA, conclui-se que ambos os sistemas enfrentam o mesmo desafio estrutural: equilibrar eficiência governativa com legalidade e controlo democrático. No caso português, o decreto regulamentar é claramente um regulamento administrativo na aceção do artigo 135.º do CPA, mas sujeito a limites constitucionais e legais particularmente exigentes, visto que se encontra subordinado à lei e à Constituição (artigo 266.º, n.º 2, CRP e artigo 3.º CPA), necessita de habilitação normativa expressa e identificação da lei regulamentada (artigo 112.º, n.º 7, CRP), para além de existir uma garantia de controlo jurisdicional efetivo (artigo 268.º, CRP). Todo este sistema impede de forma eficaz que o Governo transforme o decreto regulamentar num mecanismo de substituição legislativa.

Nos EUA, embora exista um controlo judicial forte, este opera com base em parâmetros diferentes, centrados na racionalidade decisória e na conformidade com a delegação legislativa, nos termos do APA. A atuação presidencial por executive order, como evidenciado na era Trump, revela um sistema onde o executivo pode adquirir enorme centralidade normativa quando o Congresso se encontra paralisado, gerando instabilidade regulatória e intensificando a litigância judicial como forma de contenção do poder político. Este é um sistema que demonstra claras fraquezas em comparação ao sistema português, uma vez que os decretos regulamentares americanos não se encontram subordinados de maneira eficaz à lei e à Constituição, podendo desta forma um presidente “desregulado” tomar decisões imprudentes como declarar guerras unilateralmente.

Deste modo, conseguimos perceber as diferenças existentes entre um regime rígido e hierarquizado como o português e um regime mais fluido como o americano, que depende muito do jogo institucional entre o Presidente, Congresso e tribunais, o que, como demonstrado pelo presidente Donald Trump, não se demonstra um modelo eficaz em prevenir a utilização do poder regulamentar de forma arbitrária desrespeitando barreiras constitucionais e princípios essenciais ao Estado de direito democrático, como a separação de poderes.

 

Guilherme Esteves nº140124060

 

Bibliografia:

- Apontamentos das aulas do professor Vasco Pereira da Silva

- Constituição da República Portuguesa. Código do Procedimento Administrativo. Administrative Procedure Act (APA). Constitution of the United States.

- Freitas do Amaral, D. (2019). Curso de Direito Administrativo, V. I. Almedina. 

- Freitas do Amaral, D. (2019). Curso de Direito Administrativo, V. II. Almedina. 

- Lourenço, Ricardo. Guerra sem aval do Congresso: “É difícil dizer não ao Presidente.”.  Expresso, 30 de abril de 2026. Disponível em: https://expresso.pt/medio-oriente/conflito/2026-04-30-guerra-sem-aval-do-congresso-e-dificil-dizer-nao-ao-presidente-9ba683ff