Ecos de Abril no Rio Han

Paralelismos na transição para o Estado de Direito Democrático, a duas latitudes

Separadas por dez mil quilómetros e cerca de 13 anos, haverá algum elo de união entre a Revolução dos Cravos e o Levante de Junho? Emergentes de crescente revolta contra duradoiros regimes autoritários, os processos de democratização português e sul-coreano apresentam paralelismos institucionais tanto fascinantes, quanto inesperados.

Durante décadas – no caso português, 40 anos de Estado Novo, com 36 anos de Salazar na Presidência do Conselho de Ministros e praticamente 6 anos de Marcello Caetano; no caso coreano, cerca de 35 anos, culminando com o Governo de Park Chung-hee, seguido de Chun Doo-hwan – os aparelhos burocráticos destes dois Estados serviram de parede mestra aos regimes totalitários que serviam. Dominava a lógica da Administração Agressiva, do Estado-Polícia, que controlava e sancionava os seus cidadãos através de instrumentos repressivos cuidadosamente selecionados.

Enquanto em 1974, em Lisboa, as resistências na sede da PIDE, polícia política que assombrou o país durante anos, provocavam os únicos mortos da revolução na capital, simbolizando a libertação dos presos políticos e a devolução da liberdade a um povo há tanto reprimido; na Coreia do Sul, o terror, medo e a insegurança cresciam, assentando na ação de repressão da KCIA e no Sistema Yushin (nome associado à Constituição de 1972, alterada por Park de modo a legitimar o monopólio do poder, detido por si e pelo seu partido). Saíam à rua os portugueses, que se libertavam do famoso lápis azul e ficavam os coreanos, escondidos e reprimidos, numa tentativa de sobreviver à “República de Inverno”.

Em Seul, só em 1987 se viria a alcançar a tão desejada primavera. Depois de Park Jong-chul (estudante ativista) ser torturado pela polícia, acabando por ser assassinado, ainda sob investigação, em janeiro desse ano e de Lee Han-yeol (estudante ativista) ser ferido, fatalmente, por exposição a gás lacrimogéneo, numa demonstração policial, a revolta popular explodiu. Em junho, milhões de coreanos puxaram o gatilho, forçando o Governo a aceitar as reformas democráticas pela quais há tanto lutavam.

Pretendemos com esta brevíssima exposição demonstrar que, embora temporalmente distante, o nascimento do Estado de Direito Democrático nestas nações implicou o desmantelamento de estruturas autoritárias. Começando pela subordinação da Administração Pública, até então instrumentalizada ao serviço do totalitarismo, à Constituição e à lei; passando por um processo de descentralização e pelo alargamento do poder local; e terminando com as exigências de transparência e controlo da Administração Pública saídas do 25 de Abril de 1974 e do Levante de Junho de 1987.

A subordinação da Administração à Constituição e à lei

A Constituição Portuguesa de 1933, aprovada por plebiscito, agiu como pedra basilar do regime do Estado Novo. Foi esta Constituição que relegou os direitos fundamentais dos cidadãos para último plano, determinado que seriam regulados legislação especial (nomeadamente, a liberdade de expressão, reunião e associação). Foi esta Constituição que subverteu o princípio do primado da competência legislativa do Parlamento. Foi esta Constituição que reconheceu a capacidade de intervir na fixação da agenda dos trabalhos parlamentares ao Presidente do Conselho. Foi esta Constituição que foi, tal como a Administração Pública musculada que se construiu, instrumentalizada, para a manutenção da ditadura. Marcello Caetano, aliás, contaminou a doutrina portuguesa com a ideia de que o poder discricionário da Administração é uma área excecional ao princípio da legalidade, uma área onde a Administração é completamente livre para fazer aquilo que bem entender.

Por isso é que, a aprovação da Constituição da República Portuguesa de 1976, elaborada por uma Assembleia Constituinte, foi tão refrescante, designadamente quanto à vinculação da Administração Pública e da sua atuação aos direitos dos particulares (n.º1, art. 266.º CRP), à Constituição e à lei (n.º2, art. 266.º CRP). A Administração não é livre. Em toda a sua atuação, quer exerça os seus poderes vinculados, quer esteja no âmbito dos poderes discricionários é condicionada pela imperatividade do respeito e subordinação à Constituição e à lei.

O Código do Procedimento Administrativo, com seu o art. 3.º, n.º1, veio, desde a sua versão originária subordinar a atuação administrativa “à lei e ao direito”. O princípio da legalidade evolui para o princípio da juricidade, o que significa que tanto no nível supralegal (Direito Constitucional, Direito Europeu, Direito Internacional, Direito Global), quanto a nível legal (Lei, Decreto-Lei, Decreto Legislativo Regional) e ainda a nível infralegal (auto-vinculação a planos, regulamentos, contratos, atos administrativos) o direito obriga e vincula a Administração.

Pela Península Coreana, a Constituição da Quinta República, ou Constituição Yushin, consagrava a existência de um Comité Constitucional, que tinha, no papel, o poder de julgar a constitucionalidade de normas, de processos de destituição e da dissolução de partidos políticos, a pedido dos tribunais ordinários. Todavia, a garantia da constitucionalidade do regime Yushin não passou de mera ideia teórica, sabendo que não houve, durante este período, qualquer julgamento proferido por parte da Comissão Constitucional.

A revisão constitucional coreana levada a cabo em 1987 marcou a passagem para a Sexta República Sul-Coreana e foi um importante passo para a construção do Estado de Direito. Em resposta à grande ânsia, sentida e manifestada pelo povo, pelo alcance da democracia e pela garantia dos mais básicos direitos dos cidadãos, Governo e oposição concordaram na criação do Tribunal Constitucional. Os artigos 111.º a 113.º do Capítulo Sexto da Constituição são dedicados à competência do Tribunal Constitucional.

Em setembro de 1988, o Constitutional Court Act entrou em vigor e foi estabelecida a organização do Tribunal Constitucional Sul-Coreano. Este tribunal é constituído por um Presidente, – nomeado pelo Presidente da República, entre os juízes, com o consentimento da Assembleia Nacional – que tem uma função de representação do Tribunal, que administra os assuntos do tribunal e que dirige e supervisiona os trabalhadores públicos sob a sua autoridade, seus subalternos hierárquicos; e por nove juízes qualificados para exercerem essa função num tribunal ordinário (três são nomeados pelo Presidente do Supremo Tribunal, três são nomeados pela Assembleia Nacional).

A versão atual da Constituição atribui todo o tipo de jurisdição relacionada com a Constituição ao Tribunal Constitucional, inclusive acolheu o recurso de amparo (quando estejam em causa direitos fundamentais, os cidadãos podem recorrer ao Tribunal Constitucional). As garantias efetivas de responsabilização do Estado e das suas instituições pelo respeito dos direitos fundamentais dos cidadãos e a subordinação da atuação estadual ao respeito pela Lei Fundamental representam um importantíssimo evento na história do Constitucionalismo Sul-Coreano.

A descentralização e o reforço do poder local

Durante o Estado Novo, a autonomia local portuguesa foi altamente limitada, em virtude de mecanismos de intensa centralização. Nunca houve legislação concretizadora da relevância das províncias, que vinham consagradas na Constituição de 1933 e que foram mais tarde eliminadas, na Revisão Constitucional de 1959; os presidentes de câmara eram diretamente designados pelo governo; as câmaras municipais podiam ser dissolvidas pelos Ministérios das Finanças e do Interior e as suas decisões estavam sujeitas a dupla tutela administrativa; as juntas de freguesias eram sujeitas à aprovação de um regedor. Para além disso, os orçamentos municipais estavam, em grande medida, dependentes da discricionariedade do poder central, devido à reduzida quantia de receitas próprias. Enfim, nas palavras de Freitas do Amaral notava-se "um claro predomínio da administração central sobre a administração municipal".

Aprovada a Constituição de 1976, foi consagrada a autonomia política, financeira, patrimonial e administrativa das autarquias locais (art. 235.º CRP) – era o começo da democratização do poder local. As autarquias locais passaram a ser eleitas pelos cidadãos, sujeitas a uma mera tutela de legalidade, exercida pelo Governo, aprovou-se legislação especial para o enquadramento e concretização do Poder Local (Lei das Autarquias Locais – define as atribuições e competências dos órgãos das autarquias; Lei das Finanças Locais – deu o pontapé de saída para a construção da autonomia financeira das autarquias).

A primeira Constituição independente da Coreia do Sul dedicava dois artigos ao poder local, tendo a pretensão de garantir que a autonomia local respeitava os limites da lei e da coordenação do poder executivo. Tais provisões constitucionais formaram a base jurídica para a elaboração do Local Autonomy Act de 1949, que definia que ambos os níveis de representantes do poder local seriam escolhidos mediante eleições diretas. (que é, até à data, o fundamento da autoridade e do poder local).

Sucede que com o eclodir da Guerra Civil, nos anos cinquenta, suspendeu-se concretização do LAA; e que, com o Coup D’État de Maio de 1961, foram abolidas as eleições diretas. Os governantes locais dos grandes municípios passaram a ser diretamente nomeados pela Junta Militar; enquanto os governantes dos municípios menores era escolhidos pelos Membros do Governo. Em Setembro do mesmo mês, a autonomia regional e local foi abolida e os assuntos locais passaram a ser diretamente controlados pelo Ministérios dos Home Affairs (o mesmo Ministério que controlava a polícia).

Será sob o regime constitucional da Sexta República que as autoridades locais sul-coreanas verão a sua independência e poder restaurados. Em 1988, é revisto e alterado o Local Autonomy Act que entrará em vigor, devidamente modificado, em 1991. Esta versão do Local Autonomy Act garantia, novamente, que os representantes locais fossem eleitos democrática e diretamente e definia quais as competências nacionais, provinciais e locais (delimitando quais as atribuições Estaduais e quais as atribuições das pessoas coletivas públicas locais que instituiu, para que não houvesse ingerência da primeira nas segundas, e vice-versa).

Em Janeiro de 2022, o Local Autonomy Act foi revisto, com o propósito de aumentar a participação dos cidadãos na vida local e de promover maior protagonismo do poder local.

Exigências de controlo e transparência

Finalmente, cabe enunciar quais as novidades que estas revoluções democráticas trouxeram, a nível do controlo da Administração e das exigências de transparência.

No sistema jurídico português de 1974, havia um sistema de dualismo jurisdicional vigente, no contencioso administrativo. Não competia aos tribunais ordinários, mas sim a instâncias próprias julgar a administração: as auditorias administrativas de Lisboa e do Porto; e a primeira secção do Supremo Tribunal Administrativo. O pleno do STA julgava os recursos das decisões da secção. Os tribunais administrativos, apesar de terem esse nome, eram considerados, na realidade prática, órgãos administrativos especiais – aliás, eram integrados na Lei Orgânica do Governo. Prevalecia, então, em Portugal, o sistema do administrador-juiz – uma manifestação de um dos grandes traumas da infância do Direito Administrativo (os tribunais são impedidos de julgar a Administração, havendo um sistema de “autojulgamento” ) – e há uma clara confusão entre o poder judicial e o poder administrativo (aliás, o processo administrativo contencioso era considerado uma continuação do procedimento administrativo gracioso, era um passo além da reclamação e do recurso hierárquico).

A Revolução de 25 de Abril de 1974 modificou profundamente o sistema da justiça administrativa: os tribunais administrativos passaram para a esfera de controle do Ministro da Justiça; foram regulados como verdadeiros tribunais, independentes do poder executivo; foi garantido o direito dos particulares à impugnação contenciosa de todos os atos definitivos e executórios. Contudo, a versão originária da Constituição conferia um carácter facultativo à exigência da existência de tribunais administrativos, coisa que só viria a ser mudada na revisão constitucional de 1989.

Não obstante todas estas reformas maravilhosas, até 2004 – em pleno século XXI – o juiz administrativo não tinha a totalidade dos seus poderes, relativamente à Administração, bastando-se com a possibilidade de anular decisões administrativas. Só de 2004 para a frente, depois da reforma do contencioso administrativo, é que o juiz administrativo passou a ser considerado um verdadeiro juiz, dotado dos mesmos poderes que qualquer outro juiz, num qualquer outro tribunal.

De mão dada com todas as reformas promovidas em 1987, na Península Coreana, cabe mencionar, a exigência do acesso à informação – um dos elementos definidores do movimento democrático. Embora a Constituição sul-coreana não tivesse qualquer provisão que versasse sobre o direito à informação, este direito foi cuidadosamente construído por via jurisprudencial, partindo da liberdade de expressão (Decisão do Tribunal Constitucional, de 1989).

Fora o desenvolvimento jurisprudencial do direito à informação, o Governo coreano começou por reconhecer formalmente o direito, em 1993, com as alterações ao Military Secrets Protection Act (passou a permitir a divulgação de segredos militares, em nome do interesse público). Em 1996, Official Information Disclosure Act foi aprovado, consequência da aproximação “ativista” dos tribunais quanto ao direito à informação.

A lei coreana obriga, atualmente, as instituições governamentais a publicar qualquer informação que tenham e que dirijam, respondendo perante os cidadãos e respeitando o seu direito a informar-se sobre a atuação do poder público.

(Re)feito este percurso de democratização a duas latitudes, podemos concluir que, realmente, ainda que estejamos separados pela diferença entre o cozido à portuguesa e o bibimpap, ou entre o fado e o k-pop, há um elo de profunda conexão entre portugueses e coreanos, que se descobre nos paralelismo descobertos na luta e conquista da Democracia.

Rita Saraiva de Reffóios, n.º140124126

FD UCP, 2025/26, Turma 2

Bibliografia

Freitas do Amaral, D. (2019). Curso de Direito Administrativo, V. I. Almedina.

Freitas do Amaral, D. (2019). Curso de Direito Administrativo, V. II. Almedina.

Pereira da Silva, V. (2019). Direito Constitucional e Direito Administrativo Sem Fronteiras. Almedina.

https://english.ccourt.go.kr/site/eng/01/10103010000002020081101.jsp

https://garymarks.web.unc.edu/wp-content/uploads/sites/13018/2021/03/South-Korea_combined.pdf

https://www.sng-wofi.org/country_profiles/korea.html

https://elaw.klri.re.kr/eng_mobile/ganadaDetail.do?hseq=57596&type=abc&key=LOCAL%20AUTONOMY%20ACT&param=L

https://www.swlaw.edu/sites/default/files/2018-04/JIMEL_V7%2C_N2_-_Access_to_Government_Information_in_South_Korea-_The_Rise_of_Transparency_as_an_Open_Society_Principle.pdf

https://www.article19.org/data/files/medialibrary/38121/FINAL-Asia-Disclosed-full.pdf