A reação multinível ao bloqueio
do estreito de Ormuz
O direito administrativo, desde a sua existência, foi sempre marcado pelo seu carácter nacional, aliás, era essa uma das características mais elementares da “Administração agressiva” do Estado Liberal. O jurista italiano Antonio Cassese resume bem esta realidade ao escrever que “os direitos administrativos são historicamente filhos dos Estados nacionais”.
Desde há uns anos, esta conceção veio a mudar. Uma nova corrente doutrinária, denominada de “nova ciência do direito administrativo”, em que se inserem autores como, Hoffmann-Riem, Schmidt-Assmann, Vosskuhle, Martin Eifert, o Professor Vasco Pereira da Silva, entre outros, vêm a olhar para um “novo mundo” do direito administrativo que é diferente daquele que acompanhou a corrente doutrinária clássica.
Estes autores observam a realidade para extrair a conclusão de que já não podemos falar mais no direito administrativo enquanto uma realidade meramente estadual, mas uma realidade “sem fronteiras” ou multinível, assente numa ideia de “governação” e não de “governo”, devido ao surgimento de uma dimensão internacional de realização da função administrativa, quer a nível mundial, quer a nível europeu, ainda que ambas em simultâneo com a dimensão nacional.
Atualmente, esta dimensão multinível tornou-se verdadeiramente visível com o despoletar do conflito no Médio Oriente, entre os Estados Unidos da América, Israel e o Irão, levando ao estrangulamento do estreito de Ormuz, por onde passa, cerca de 20% do consumo mundial de petróleo, 20% do comércio global de gás natural liquefeito, 30% do comércio marítimo global de fertilizantes, entre outras mercadorias. No entanto, ainda que cerca de 80% destas se destinem em grande parte a países do continente asiático, como a China, acabam por estender os seus efeitos a países de todo o mundo, como os Estados Unidos ou os Estados-membros da União Europeia, dado que muitos desses países do continente asiático são grandes produtores industriais, refletindo o aumento do custo da energia nos seus produtos, mas também porque o preço destas mercadorias é estabelecido nos mercados financeiros, em função da oferta e da procura, levando a que mesmo países que tenham suficientes recursos fósseis, conseguido garantir o seu próprio consumo e até exportar para outros países, vejam os custos destes recursos energéticos a aumentar para consumidores nos seus países, como acontece nos Estados Unidos.
Em função deste bloqueio, temos observado nas últimas semanas uma série de “administrações” a agir de forma a tentar mitigar os seus efeitos negativos. Desta forma, parece-me um bom exercício analisar a ação de cada uma dessas “administrações”, para observar de perto a nova realidade do direito administrativo “sem fronteiras”.
Começando por analisar a dimensão do direito administrativo global, deparamo-nos, desde logo, com um dos principais elementos desta dimensão: a multipolaridade de poderes e pluralidade de ordens jurídicas. No direito administrativo nacional estamos habituados a que este gire em torno de um só polo, o Estado ou o governo nacional, havendo apenas uma ordem jurídica desse mesmo Estado. Contrariamente, na dimensão global do direito administrativo, em concreto a lidar com esta questão, observamos várias entidades administrativas, como a Agência Internacional de Energia Renovável, o Conselho Mundial de Energia ou a Agência Internacional de Energia, por exemplo.
Focando-nos nesta última, a AIE foi fundada em Novembro de 1974, na sequência do que foi uma das primeiras crises do petróleo, motivada por um embargo por parte da OPEP aos países que tivessem apoiado ou dado suporte a Israel durante a guerra do Yom Kippur, que eram em grande parte os países ocidentais, incluído Portugal. Atualmente, a AIE é composta por 31 países, dos quais muitos sofreram o embargo anteriormente referido, além de contar com alguns países associados, como a China e o Brasil. Ora, a AIE foi criada com o intuito de haver uma coordenação global que fosse capaz de assegurar, de forma segura, económica e mais tarde sustentável, o acesso dos países aos recursos energéticos, essenciais ao normal funcionamento de qualquer país.
Esta missão colocou-se de forma extraordinariamente intensa nas recentes semanas, em que a AIE viu-se confrontada com o desafio de garantir a oferta de recursos petrolíferos a preços acessíveis. A AIE respondeu de duas formas: através de uma decisão do seu conselho que decidiu ativar a libertação de reservas estratégicas que os seus membros se comprometem a ter (com base no “sistema de partilha de emergência” previsto no tratado fundador) e emitiu recomendações técnicas aos países-membros, como restrições à velocidade dos automóveis ou o incentivo ao teletrabalho.
Observa-se aqui mais uma característica típica desta dimensão do direito administrativo, nomeadamente, o facto das tarefas globais serem realizadas indiretamente por entidades, órgãos e serviços estaduais. Ora, esta característica tem vantagens, como permitir que ordenamentos jurídicos globais de menor dimensão possam produzir efeitos que tenham um maior alcance. Contudo, há também desvantagens, como a execução destas decisões globais estarem dependentes da colaboração das estruturas administrativas nacionais.
Passando à análise da dimensão do direito administrativo europeu há que realçar a particularidade europeia, pela existência de uma ordem jurídica autónoma, que se destaca por ser altamente eficaz, através de princípios como o do efeito direito ou da primazia do direito da União Europeia.
Além disso, a União Europeia destaca-se no âmbito do direito administrativo por se poder considerar como “uma comunidade de direito administrativo” como refere Schwarze, dado que tem como objetivos principais a prossecução de algumas políticas públicas (exemplo: política agrícola comum), mas também porque se tem avançado no espaço da União para uma criação de direito administrativo europeu (com um importante papel a ser desempenhado pela jurisprudência), além de ter havido um maior esforço de convergência dos sistemas de direito administrativo dos Estados-membros, levando mesmo o Professor Vasco Pereira da Silva a sugerir que se entenda o “direito administrativo como direito europeu concretizado”, à semelhança do entendimento do “direito administrativo como direito constitucional concretizado”.
No que diz respeito à forma como a União Europeia tem reagido ao choque na oferta de produtos petrolíferos, esta tem agido com base no artigo 122.º do Tratado de Funcionamento da União Europeia, que prevê especificamente mecanismos baseados na solidariedade europeia para lidar com a carência de recursos energéticos, mas também com base na Diretiva 2009/119/CE, que obriga os Estados-membros a manterem um nível mínimo de reservas de produtos petrolíferos (para cerca de 90 dias), assim como através do Regulamento (UE) 2022/1032, que garante níveis mínimos de armazenamento de gás na União Europeia.
Repare-se especialmente nestes dois últimos mecanismos usados pela União Europeia. Ambos evidenciam a dependência que o direito da União tem do direito administrativo, dado que essas políticas terão de ser realizadas por normas, instituições e formas de direito administrativo ao nível estadual, em cada um dos Estados-membros. No entanto, o facto destas normas europeias terem de produzir os seus efeitos nos ordenamentos jurídicos nacionais, mais concretamente, no domínio jurídico-administrativo, acaba também por originar uma situação de “pluralismo normativo” no quadro dos ordenamentos nacionais, cada vez mais comum, dado que não têm apenas fontes nacionais neste domínio, mas também fontes europeias, revelando no fundo também uma certa dependência que o direito administrativo tem do direito da União Europeia.
Descendo, por fim, à dimensão nacional, focando-me em concreto na realidade portuguesa, enquanto membro da AIE e Estado-membro da União Europeia, observo que Portugal tem lidado com a crise provocada ao nível da energia pelo bloqueio do estreito de Ormuz, essencialmente, através de medidas de alívio dos custos para os consumidores, dentro dos limites definidos pela União Europeia, que procura em simultâneo não incentivar o consumo num momento em que a oferta diminui, mas também à “libertação de 10% das reservas estratégicas nacionais de petróleo”, indo no sentido da decisão tomada pelo conselho da AIE referida acima, sendo esta libertação efetuada pela Entidade Nacional para o Setor Energético.
A atuação de Portugal descrita no parágrafo anterior revela mais uma vez a dependência que o direito administrativo global tem do direito administrativo nacional no que diz respeito à execução das suas decisões, assim, como a dependência que o direito da União tem do direito administrativo e vice-versa.
Mais preponderante ainda são duas conclusões que podemos extrair desta atuação: em primeiro lugar, que apesar da existência de diferentes graus de proteção jurídico-administrativos, parece ser claro que é o nível nacional aquele que goza de maior eficácia, até em razão do princípio da subsidiariedade ; em segundo lugar, que se observa cada vez mais um esbatimento entre o direito internacional e o direito interno, verificando-se “uma elevada permeabilidade entre as esferas jurídicas internacionais e internas”, mas sobretudo uma impregnação tal do direito da União no direito administrativo dos Estados-membros, chegando mesmo Peter Huber a comparar esta situação à de um “queijo Gruyère, cujos buracos tendem a ficar cada vez maiores” e o Professor Vasco Pereira da Silva, indo mais longe, a um “fondue de queijos Gruyère”.
Em suma, através da situação provocada pelo estrangulamento do estreito de Ormuz e mais concretamente a partir da atuação das “administrações”, quase que como em cascata, em reação a este fenómeno, foi possível observar a existência de um direito administrativo multinível ou “sem fronteiras”, podendo-se falar efetivamente num “direito administrativo multinível”, à semelhança do que sucede no âmbito do direito constitucional, em que se fala de um “constitucionalismo multinível”.
Bibliografia:
SILVA, Vasco Pereira da – Direito Constitucional e Administrativo Sem Fronteiras. Coimbra: Almedina, 2019. (pp.37-64)
KINGSBURY, Benedict; KRISCH, Nico; STEWART, Richard B. – "The Emergence of Global Administrative Law". Law and Contemporary Problems. Vol. 68, n.º 3/4 (2005), pp. 15-61.
FUNDAÇÃO FRANCISCO MANUEL DOS SANTOS – "1973-1978: Três Crises, Uma Longa Recessão". FFMS. Disponível em: https://ffms.pt/pt-pt/estudos/1973-1978-tres-crises-uma-longa-recessao. [Consultado a: 16 de abril de 2026].
IEA – "The Middle East and global energy markets". International Energy Agency. Disponível em: https://www.iea.org/topics/the-middle-east-and-global-energy-markets. [Consultado a: 16 de abril de 2026].
PORTUGAL – "Apoios e medidas para mitigar o aumento dos custos da energia". Portal do Governo. (20 de outubro de 2022). Disponível em: https://www.portugal.gov.pt/pt/gc25/comunicacao/noticia?i=apoios-e-medidas-para-mitigar-o-aumento-dos-custos-da-energia. [Consultado a: 15 de abril de 2026].
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