Em que consiste o Princípio da Legalidade?
Segundo o Professor Freitas do Amaral, a Administração Pública tem como finalidade a prossecução do interesse público, mas essa atuação não pode ser arbitrária. Para assegurar uma atuação justa, foram definidos princípios e normas que orientam a Administração, garantindo que o interesse público é promovido em conformidade com a lei.
Um desses princípios encontra-se consagrado no artigo 266.º, n.º 2 da Constituição da República Portuguesa e no artigo 3.º, n.º 1 do Código do Procedimento Administrativo. Tradicionalmente associado a Marcello Caetano, este princípio determina que nenhum órgão ou agente administrativo pode agir de forma a lesar direitos ou interesses dos cidadãos, salvo quando exista fundamento legal para tal. Ou seja, impõe limites à atuação administrativa, evitando prejuízos injustificados para os particulares.
Mais recentemente, a doutrina tem vindo a reinterpretar este princípio, defendendo que a Administração Pública só pode atuar com base na lei e dentro dos limites por ela definidos. Para compreender plenamente o seu significado atual, importa considerar a sua evolução histórica.
Ao longo da história, a limitação do poder administrativo foi-se transformando. Durante a monarquia absoluta, o poder do rei não estava sujeito à lei nem aos direitos dos cidadãos. Foi com a Revolução Francesa que surgiu a ideia de subordinação à lei, restringindo a atuação administrativa. Contudo, no Estado de Direito Liberal, este princípio era visto sobretudo como um limite negativo, e não como fundamento da ação administrativa.
O Professor Freitas do Amaral questiona se, nessa fase, a legalidade funcionava apenas como limite ou também como base da atuação administrativa. Na monarquia constitucional, a Administração encontrava-se subordinada quer ao rei, quer ao parlamento. Já no Estado Social de Direito, no século XIX, consolidou-se a ideia de uma subordinação plena ao Direito, abrangendo não só a lei ordinária e constitucional, mas também o Direito Internacional, os regulamentos, os atos jurídicos e os contratos.
Maurice Hauriou designou este conjunto como “Bloco de Legalidade”, conceito também defendido pelos Professores Marcelo Rebelo de Sousa e Salgado Matos. Esta perspetiva entende que a Administração Pública está vinculada a mais do que a lei ordinária: a legalidade passa a ser simultaneamente limite e fundamento da atuação administrativa. Assim, o poder executivo deixa de ter legitimidade própria e passa a derivar da Constituição e da lei, reforçando a primazia do poder legislativo. Este princípio assenta na soberania popular e está ligado à proteção do interesse público, dos direitos fundamentais e dos interesses dos particulares.
Atualmente, o Princípio da Legalidade é entendido de forma positiva, ao contrário da sua conceção inicial negativa. Hoje, não se limita a proibir certas atuações, mas define aquilo que a Administração pode e deve fazer, delimitando o âmbito da sua atuação. Neste contexto, destaca-se o princípio da competência, segundo o qual a Administração só pode praticar atos que a lei permita.
O conceito de Bloco de Legalidade assume também especial relevância, abrangendo todas as formas de atuação administrativa, incluindo regulamentos, atos administrativos, contratos (administrativos e privados) e até factos jurídicos. Sempre que haja violação da legalidade, podem surgir consequências jurídicas como a invalidade, a ilicitude ou a responsabilidade civil.
De acordo com o Professor Vasco Pereira da Silva, a Administração Pública deve obedecer não só à lei, mas ao Direito em sentido amplo, tal como previsto no Código do Procedimento Administrativo. Isto inclui normas constitucionais, europeias, internacionais e outras fontes jurídicas, bem como normas infralegais.
A legalidade não se esgota na lei formal, refletindo-se também no cumprimento de regulamentos e atos administrativos. Uma vez tomada uma decisão válida, a Administração não pode revogá-la livremente, salvo em casos de ilegalidade ou de interesse público relevante, sempre respeitando os direitos dos particulares.
Além disso, a atuação administrativa está condicionada por dimensões constitucionais e internacionais, o que implica uma visão de legalidade material, subordinada a fontes jurídicas superiores, como o Direito Constitucional e o Direito Internacional.
Deste modo, o legislador concretiza as opções fundamentais da Constituição da República Portuguesa, que estabelece princípios como a igualdade, imparcialidade, proporcionalidade, justiça e boa-fé, orientadores da atuação administrativa, bem como regras de descentralização e desconcentração.
No plano global, Vasco Pereira da Silva sublinha a importância das dimensões internacional e europeia na imposição de limites ao Estado. Na União Europeia, por exemplo, a Carta dos Direitos Fundamentais da União Europeia desempenha um papel central na proteção dos direitos dos cidadãos, contribuindo para a evolução do princípio da legalidade.
O princípio da legalidade pode manifestar-se de duas formas: a preferência pela lei e a reserva de lei.
A preferência pela lei, também designada legalidade-limite, determina que nenhum ato inferior pode contrariar o bloco de legalidade, sob pena de ilegalidade. Atualmente, este bloco inclui não só a lei ordinária, mas também o Direito Internacional, o Direito da União Europeia, os regulamentos administrativos e o costume. Trata-se de um princípio de conformidade normativa vertical, que impõe à Administração o dever de não violar a legalidade.
Por sua vez, a reserva de lei, ou legalidade-fundamento, estabelece que a Administração não pode praticar atos sem base legal. Este princípio é especialmente relevante na relação entre legislador e Administração, refletindo a chamada reserva parlamentar. Assim, matérias reservadas à Assembleia da República, nos termos dos artigos 164.º e 165.º da Constituição, não podem ser reguladas pela Administração através de regulamentos independentes.
Segundo o Professor Marcelo Rebelo de Sousa, este princípio assenta em fundamentos democráticos e garantísticos. O fundamento democrático reside na primazia de normas aprovadas por órgãos com legitimidade representativa direta, como a Assembleia da República. Já o fundamento garantístico prende-se com a necessidade de previsibilidade da atuação administrativa, assegurada pela existência prévia de normas jurídicas habilitadoras devidamente publicitadas.
Em síntese, o Princípio da Legalidade pode ser considerado um dos pilares fundamentais da atividade administrativa, subordinando e orientando os restantes princípios e poderes da Administração Pública.
Bibliografia:
- AMARAL, Diogo Freitas (1986) Curso de Direito Administrativo, Volume II, 3º edição (2016). Coimbra, Almedina
- Aulas Teóricas do Professor Vasco Pereira da Silva
- ALMEIDA, Mário Aroso de, Teoria Geral do Direito Administrativo, 2º edição, 2015, Almedina
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